Присяжные биосферы

Вряд ли можно придумать лучшую иллюстрацию для вечнозеленого тезиса «я начальник — ты дурак!», чем история экологической экспертизы проекта нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан». В самом деле, что получается? 56 экспертов три месяца кряду тщательно изучали всю представленную документацию, уточняли, спрашивали, спорили — и, в конце концов, подавляющим большинством голосов вынесли решение: проект опасен. А один начальник только глянул на это решение — и сразу увидел, что эксперты не разобрались в вопросе. Дал им еще время, добавил специалистов. Эксперты в еще большем числе, поизучав проект еще месяц, признали: да, в самом деле, мы погорячились, проект безопасен. Опять невпопад, ответил им еще более высокий начальник, я же вижу — проект опасен!

Непонятно, зачем вообще государство терпит столь бестолковый и непонятливый институт? Зачем оно спрашивает мнение экспертов, если не намерено с ним считаться?

Частное решение

На самом деле экологическая экспертиза и в самом деле выглядит инородным телом в традиционной российской системе государственного управления. Парадоксальным образом она предопределяет управленческие решения, не будучи при этом подчинена и подотчетна государственному аппарату. Ответственность за выполнение этой функции может быть закреплена за тем или иным государственным ведомством (сегодня их целых два — Росприроднадзор, входящий в систему Министерства природных ресурсов, и Ростехнадзор, подчиненный непосредственно правительству), но оно обеспечивает процедурно-техническую сторону: формирование комиссии, знакомство экспертов с материалами, создание условий для работы. Принимать же решения должны люди, не связанные с данным ведомством — независимые эксперты. Решение, к которому придет каждый из них, — это частное мнение частного лица. Но сумма этих мнений в итоге становится обязательным для исполнения решением органа власти.

Все это очень напоминает суд присяжных. Все правоохранительные структуры, все, кто собирает улики, выслеживает, задерживает и допрашивает обвиняемых, стережет их в следственных изоляторах и местах отбытия наказания — это государственные служащие, принадлежащие к определенным ведомствам и включенные в их иерархию. А самое главное решение — виновен подсудимый или нет — принимают частные лица, «люди с улицы», никак с этими иерархиями не связанные. Никто не может не только продиктовать им это решение, но даже задним числом потребовать у них ответа, почему они так решили. И не выполнить его государственным служащим тоже нельзя: сказали «виновен» — и человек отправляется в тюрьму; сказали «невиновен» — и вооруженный охранник почтительно отходит в сторону, освобождая дорогу своему пленнику.

Конечно, у процедуры экспертизы есть и принципиальные отличия. Современный технический проект — не житейская история, компетентно судить о нем на основании только личного опыта и здравого смысла невозможно, и потому эксперты — это не «люди с улицы», а профессионалы. Кроме того, в противоположность суду экспертиза исходит из своего рода «презумпции виновности» — всякий проект считается потенциально опасным, пока не будет доказано обратное. Но принципиальное сходство этих двух институтов очевидно.

Разумеется, ни тот, ни другой не могут гарантировать абсолютную справедливость своих вердиктов. Но передача права принимать ключевое решение «посторонним» сильно снижает восприимчивость такой процедуры к двум очень важным источникам систематических ошибок: мнению начальства и соображениям корпоративной солидарности. Это и обеспечило суду присяжных не только неуклонное распространение по странам мира, но и статус одного из краеугольных камней правового государства — несмотря на бесконечные нападки на его процедуру и многочисленные примеры вполне абсурдных вердиктов. Многие государственные режимы негодовали на решения присяжных, пытались их отменять, изымали из ведения таких судов определенные категории дел — но отказаться от института присяжных вовсе решался очень мало кто. И результаты таких отказов лишь подтверждают правило: лишенное контроля «профанов», государство не в состоянии оценивать адекватность собственных действий, отличать желаемое от действительного.

Независимость до известных пределов

Сказанное, разумеется, не означает, что подобный механизм не имеет изъянов. Ведь любое создание человека всегда отличается от собственного идеального образа. Непринадлежность экспертов к полномочному ведомству можно считать достаточной гарантией их независимости в случае, когда рассматриваются проекты, заявленные частными лицами и компаниями. Но эта независимость становится весьма условной, когда речь заходит о всякого рода «общенациональных проектах», т. е. затеях самого государства. В качестве экспертов обычно приглашают ученых — специалистов в той или иной области знаний. Между тем вся наша наука — и академическая, и университетско-вузовская, и отраслевая — представлена почти исключительно государственными учреждениями, поэтому в любой комиссии большинство обычно составляют люди, работодателем для которых выступает государство. Которое в случае острого конфликта может им об этом и напомнить. Видимо, именно этим объясняется радикальное изменение мнения некоторыми экспертами проекта нефтепровода ВСТО в феврале 2006 года. Есть и еще разительные примеры — такие, как экспертное заключение Башкирской академии наук на проект строительства Юмагузинского водохранилища на реке Белой. Ученые скрупулезно и компетентно перечислили потери, которые понесут природа и культурное наследие Прибелья в ходе реализации проекта — и рекомендовали... зафиксировать и возможно более полно изучить обреченные на гибель гнездовья и памятники. Сама же плотина была признана полезной и необходимой.

Это не единственный возможный рычаг для вмешательства государства. Как уже говорилось, мнение экспертов превращается в решение властного органа после его утверждения руководителем уполномоченного ведомства. Согласно закону, это должностное лицо может не утвердить заключение экспертной комиссии только в случае серьезного нарушения процедуры ее работы либо при выявлении явных злоупотреблений (скажем, если кого- то из экспертов поймали за руку на получении взятки). Однако, как показала та же байкальская история, когда в проекте заинтересовано государство, закон может трактоваться весьма вольно: глава Ростехнадзора г-н Пуликовский не утвердил заключение просто на основании «недостаточно полного» (по его мнению) рассмотрения проекта.

Неисполнительные органы

Это, конечно, эксцессы, случаи особые и скандальные. Однако эффективность работы экспертизы на самом деле всегда зависит от выполнения государством своих обязанностей. Экспертиза — форма предварительного контроля, проверяемые ею объекты на самом деле еще не существуют (и не будут существовать, если она им не разрешит). Это создает возможность подать на экспертизу экологически безупречный проект, а на практике построить то, что удобнее и выгоднее. Чтобы не подвергать заявителей подобному искушению, в законе специально сказано о том, что в случае отступления от проекта положительное заключение автоматически аннулируется. Но мы уже видели (см. материалы «круглого стола»), что никакая «автоматика» в таких случаях не срабатывает: отступления от проекта должны быть зафиксированы полномочным государственным органом.

В истории с байкальской трубой этот орган — Росприроднадзор — заметил нарушения, но тут же о них забыл. В истории с проектом «Сахалин-2» все было наоборот. В июле 2003 года МПР утвердило положительное заключение экологической экспертизы его второго этапа, после чего ряд общественных организаций в течение трех лет добивался отмены этого документа. В качестве одной из причин указывался сброс миллиона тонн грунта, вынутого при дноуглубительных работах, в залив Анива — главной морской житницы Сахалина, да, пожалуй, и всей южной половины дальневосточных морей. Поток ила и грязи, заживо хоронящий водоросли и донных беспозвоночных, не был указан в документах, поданных на экспертизу, и это было достаточным основанием для отмены ее заключения. Но все эти годы федеральные ведомства спокойно взирали на происходящее — пока в июле уже 2006 года Росприроднадзор не начал вдруг комплексную проверку объектов «Сахалина-2». Разумеется, там тут же обнаружились отступления от проекта и прочие нарушения закона, и в сентябре приказ, утверждающий положительное заключение экспертизы, был отменен. Но для подводных пастбищ Анивы это не имело ни малейшего значения — дноуглубительные работы завершились почти за год до этого, и весь возможный вред был уже нанесен.

Теоретически общественные активисты могут не полагаться на изменчивый нрав ведомств, а добиваться отмены заключения через суд. Но сроки рассмотрения таких дел настолько велики, что нередко к моменту вынесения решения спорный объект уже оказывается достроен. Так было, например, с нефтеналивным терминалом Каспийского трубопроводного консорциума под Новороссийском.

Подобные истории обессмысливают саму идею экспертизы. Возвращаясь к аналогии с судом присяжных — много ли проку было бы в этом суде, кабы осужденные им преступники отправлялись в тюрьмы, персонал которых сам решал, кого из заключенных надо стеречь, а кого — выпустить на волю?

Справедливости ради следует сказать, что у возможностей экспертизы есть и естественные ограничения. К примеру, уже упомянутый проект «Сахалин-2» и аналогичный ему «Сахалин-1» рассматривались отдельно разными экспертными комиссиями — что и естественно, поскольку они заявлены разными компаниями, ни одна из которых не может отвечать за действия конкурента. Но серым китам, пасущимся у сахалинских берегов, от этого не легче: если морские работы по обоим проектам совпадут хотя бы в течение одного сезона, китам будет просто некуда уходить. Нередко бывает, что и один заявитель разбивает свой проект на несколько частей, воздействие каждой из которых на среду, более-менее, приемлемо, а всех вместе — опасно.

Река Кара-Алаха у подножия Укока. Август 2006. Фото В. Рыжков

«Ах ты, мерзкое стекло...»

Тем не менее, для оценки экологических последствий любых планируемых действий ничего эффективнее процедуры экологической экспертизы пока не придумано. Хотя...

Возможно, к тому времени, как этот текст попадет к читателям, он будет уже запоздалым некрологом этой процедуре. 1 января 2007 года вступает в действие Градостроительный кодекс РФ, согласно которому запрещается проведение любых государственных экспертиз проектной документации, кроме описанной в нем «единой». Она может рассматривать только соответствие проекта действующим техническим регламентам. А их в области экологической безопасности пока нет ни одного и, согласно официальным планам правительства, не будет, по крайней мере, до 2008 года. Что, впрочем, нисколько не смущает законодателей: в сентябре Госдума приняла в первом чтении поправки в этот кодекс и ряд других законов, дополнительно расширяющие область применения этого порядка, а заодно ограничивающие полномочия государственного экологического контроля.

Эти новации, как и почти все катастрофические решения в России, основаны на более или менее здравых соображениях. Требование проведения экспертизы для установки каждого киоска или собачьей будки — верный способ парализовать этот институт (о чем на страницах «Знание — сила» убедительно писала Светлана Голубева). Можно понять желание снять административные барьеры, соблюсти принцип «одного окна», стимулировать строительство индивидуального жилья — так обосновывают необходимость поправок их инициаторы. Однако пожарный порядок, в котором это делается, плюс некоторые подробности (в числе прочих изменениям подвергается и закон «О континентальном шельфе», вряд ли имеющий отношение к коттеджному строительству), наводят на мысль, что мы присутствуем при очередной попытке наказать зловредное зеркало.

Впрочем, таких попыток было уже немало. В 2000 году служба экспертизы была надолго выведена из строя ликвидацией Госкомэкологии. Полтора года спустя она оказалась парализована безумной структурой реформой МПР. Осенью 2003 года разработчики административной реформы сочли, что в этой деятельности «не заложено властных функций», и попытались перевести ее на коммерческую основу...

И всякий раз это кончалось одним и тем же — отойдя от приступа гнева, царица заказывала новое зеркало.

ЧЕЛОВЕК ПРОЗРАЧНЫЙ

Александр Грудинкин