Государственная экологическая экспертиза: будущее уже было

Если мы не хотим, чтобы все экологические проблемы, постоянно возникающие на огромной территории страны, решал исключительно Президент России, необходимо воссоздать государственный орган, который бы профессионально этим занимался.

Такой орган у нас уже был. О том, как он создавался, работал, менял названия, был переподчинен, а потом разделен на несколько практически уже не работающих, рассказывает нашему корреспонденту начальник Управления государственной экологической экспертизы в 2000-2002 годах С. Голубева.

— Неужели Чернобыль так повлиял на партийное руководство, что оно решило вдруг защищать окружающую среду?

— Чернобыль, я думаю, стал последней каплей. Долгие годы природу покоряли, совершенно не думая о последствиях. В конце концов, стали происходить странные и страшные веши: моря высыхали, исчезала рыба, огромные территории приходилось признавать зоной экологического бедствия, в которых уже была невозможна нормальная жизнь. Гигантомания переустройства природы породила идеи строительства дамбы у Невской губы и Катунской ГЭС и, наконец, проект переброски части стока северных рек.

Кульминацией, конечно, стал Чернобыль. Взрыв АЭС обнаружил полную неготовность всех служб страны к такому повороту событий. Никто не разрабатывал план действий в случае аварии. Никто не знал, как будет распространяться радиация, и появление радиоактивных пятен то там, то туг было для всех полной неожиданностью. Специалисты, конечно, могли все это просчитать заранее, построить прогнозы — но им никто не задавал таких вопросов.

Со всем этим надо было что-то делать.

— И тогда поступили самым привычным административно-бюрократическим способом: создали еще один Комитет ?

— Совершенно верно: уже в декабре 1988 года был создан Государственный комитет по охране природы, отвечавший за экологическую экспертизу, экологический контроль и мониторинг состояния окружающей среды.

— И в жестких рамках сугубо бюрократической системы вам всем предстояло, начиная практически с нуля, добиваться немыслимого: чтобы наши советские и российские менеджеры, с которых всегда спрашивали исключительно план и рентабельность, вдруг начали задумываться о птичках и рыбках, отходах и почве?

—По порядку: мы начинали не совсем с нуля; Госплан и Госстрой уже давно приглашали экспертов, которые оценивали, как хозяйственный проект соотносится с окружающей средой. Нет, птички и рыбки их, конечно, волновали мало, а вот состояние почвы, объем речного стока — безусловно. Они могли сказать: здесь невозможно построить такую электростанцию, сток воды недостаточен. Или: предприятие здесь построить нельзя, не хватит природных ресурсов для его работы. Постепенно они нарабатывали опыт оценки связей природы и хозяйственной деятельности. И заставляли делать что-то для охраны природы, хотя бы из соображений экономической целесообразности.

—То есть они оставшись в чисто экономической логике? И какой-то шаг в пользу природы делали только как компромисс в споре с другим «хозяйствующим субъектом»?

— Верно: там и настолько, насколько оказывались задеты интересы рыбного, лесного, сельского хозяйства, и конфликт предполагался настолько сильный, что предпочитали компромисс. Многие наши сотрудники пришли к нам как раз из этих подразделений.

Опирались мы и на зарубежный опыт. Инструментом реальной и действенной, конкретной охраны природы там стала методика оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), впервые введенная в США в 1969 году, а затем во всех развитых странах. Она позволяет учитывать и предотвращать негативные воздействия на среду еще до того, как принимаются хозяйственные решения.

Деятельность Комитета (и Государственной экологической экспертизы в частности) была совершенно нетрадиционной для этой системы. Но я до сих пор убеждена, что добиться существенного результата экологическая экспертиза могла только как орган государственный — и никак иначе. Государственная экологическая экспертиза с самого начала строилась как независимая.

— Это возможно? В административной системе чиновник всегда зависит от вышестоящего начальства, так система устроена.

— Мы на практике доказали, что это возможно. Экспертами у нас были не сотрудники комитета, получавшие там зарплату, а независимые эксперты, которых мы приглашали из отраслевых научно-исследовательских институтов (теперь их нет), никогда не получавшие у заказчика экспертизы деньги за работу поданному проекту.

— Что значит: «заказчики»? Кто вам заказывал экспертизу — те, кто собирался по этому проекту строить? Они что, хотели себе лишних неприятностей?

— С 1995 года, когда был принят «Закон об экологической экспертизе», без положительного заключения экспертизы на строительство объекта ни один банк не имел права начать финансирование — экспертиза стала обязательной.

Очень важно, что закон четко прописывал процедуру экологической экспертизы. Сотрудник Управления получал документы по проекту вместе с предварительно проведенной санитарной, противопожарной и прочими специальными экспертизами, решал, какие в данном случае понадобятся эксперты. Искал их среди лучших специалистов, чаще всего в профильных НИИ, приглашал председателя комиссии (это отдельная песня: он должен быть не просто специалистом, не просто независимым по отношению к данному проекту, но еще уметь работать в команде и с командой) — и экспертная комиссия начинала работать. Каждый эксперт выносил свое заключение; потом председатель и сотрудник Управления обобщали их, писали общее заключение и обсуждали его на заседании всех экспертов. Решение считалось принятым, если за него проголосовали две трети комиссии; но все несогласные подавали свое особое мнение, так что ни один из экспертов не был лишен права слова.

Это довольно трудно — прийти к согласию. Например, всех специалистов проект трубопровода устраивает, а одного — нет: авария на трубе, и реликтовое озеро погибнет. Оглашаем на общем собрании. Один говорит: по моим экспертным вопросам все в порядке, а близость к озеру — ерунда, ничего не случится. А другой, наоборот, считает, что это очень важно, и хотя по его профилю все хорошо, он будет подписывать отрицательное заключение. Так и обсуждаем до тех пор, пока большинство не придет к единому мнению.

Но подписанное экспертами заключение — еще не документ. Его должен подписать руководитель ведомства, только после этого экспертное заключение становится документом, который отменить или изменить нельзя, можно только оспорить в суде.

— Ну, вот вам и ваша зависимость: а начальство не подпишет, пошлет на переработку, ему виднее.

— Нет, руководитель (министр, председатель Комитета) своей подписью заверяет только одно: процедура государственной экологической экспертизы полностью соответствовала закону — и больше ничего. Менять содержание заключения он не имеет права. Так что это лишь укрепляло нашу независимость от какого-либо давления — мы зависели только от закона, не от начальства.

— Такова же процедура экологической экспертизы и в других странах?

— Нет, наш порядок уникален: везде государственная экспертиза рассматривает только экологическое обоснование, составную часть всякого проекта, а мы рассматриваем и сам проект тоже. Иначе было бы просто ввести экспертов в заблуждение. «Наш проект предусматривает такой объем и качество стоков, что никакого ущерба для рыб быть не может», пишет в экологическом обосновании наш заказчик — а эксперт смотрит проект и говорит: но у вас же технологией такой сток не предусмотрен!

— Почему вам кажется столь важным, что экологическая экспертиза была частью административной системы?

— Потому что именно государство всем своим авторитетом гарантировало соблюдение процедуры, независимость экспертов, обязательность заключения экспертной комиссии — никакая общественная организация обеспечить это просто не в состоянии.

— Всем известно, во что порой превращается приход представителя санэпидстанции или пожарной инспекции на любое предприятие. Бизнес стонет от их поборов. Как вам удалось избежать превращения в еще одного из таких кровососов?

— Нас предохраняет от этого не только человеческие качества экспертов, с которыми мы работали годами и в чьей профессиональной честности мы уверены, но и все та же процедура. Чтобы получить взятку, надо, как минимум, остаться с заказчиком наедине — таких ситуаций у нас не могло быть. Заключение объявляется на общем собрании, вес должны подписать один документ, твоя позиция всем видна, и явно попытаться лоббировать чьи-то интересы можно только один раз — больше тебя никогда не пригласят, да и репутацию потеряешь.

— Ваши заключения оспаривали в суде?

— Пытались — ни разу не выиграли.

— Итак, к 2000 году Россия имела одну из лучших в мире служб Государственной экологической экспертизы — и тут-то, насколько я понимаю, ее начали уничтожать, В чем дело? Стали мешать крутому капиталу? Административная борьба за передел полномочий и влияния?

— Невозможно назвать одну причину. Некоторые были заложены в сам Закон об экологической экспертизе как мины замедленного действия. Некоторые, действительно были административной борьбой за сферы влияния. Да и крупный капитал, очевидно, содействовал концу экспертизы.

— Но вы же только что восхищались Законом как документом взвешенным, подробным, гарантировавшим юридическую защиту процедуре экспертизы.

— Я и сейчас так считаю. Но было там одно условие, оказавшееся роковым: перечень объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе, заканчивался расширительным пунктом — «и другие виды деятельности, которые могут нанести ущерб окружающей среде». Знаете, что такое административный восторг? Годами, десятилетиями никто не думал ни о какой экологии, первые проекты, которые нам присылали на экспертизу, не содержали ни единого слова о возможном ущербе окружающей среде, технический вариант разрабатывался один-единственный, безальтернативный и без всякой оглядки на возможные последствия. Никого это не волновало — думали, надо просто получить еще одну подпись, формальность. А потом маятник качнулся в другую сторону, и экспертизу стали требовать для любого объекта. Для атомной станции и для банно-прачечного треста — с одинаковой настоятельностью.

Служба экспертизы постепенно стала захлебываться — ведь число сотрудников и в центре, и на местах оставалось неизменным. Сроки затягивались, нас стали упрекать в этом. Объяснить, что экспертиза вовсе не нужна для всего на свете, мы не могли. Верх бессмыслицы: экологическую экспертизу потребовали на оборудование винно-водочной промышленности, хотя оборудование само по себе никакого ущерба нанести не может, пока находится в производственном помещении. Зато менять его по технологии приходится очень часто; производственники стонут, мы захлебываемся, дело стоит. Накапливалось раздражение — и направлялось именно на нашу службу. И в результате экологическая экспертиза из неторопливого досконального рассмотрения значимых крупных объектов превратилась в торопливое рассмотрение с экологической точки зрения всего на свете, что только ни строилось.

Еще один серьезный тормоз, очень затруднявший работу: не было, да и нет, экологических нормативов, измеримых показателей отсутствия или наличия угрозы окружающей среде. Санитарные нормы были, рыбохозяйственные — были, на них мы, конечно, опирались, а вот экологических — нет, не разработаны.

— Чем санитарные отличаются от экологических?

— Санитарные нормы ориентированы на охрану здоровья человека, а экологические — на охрану экосистемы в целом. Тут очень трудно найти самую «показательную» точку, которую измеришь — и можно судить о состоянии экосистемы. В разных местах огромной страны эти точки заведомо разные: растения, например, прекрасные индикаторы, но это разные растения не только для разных природных зон, даже для разных ситуаций в пределах одной зоны. Нужны специальные исследования. Не могла экологическая экспертиза заниматься и этим тоже. Мы все время говорили об этом своему начальству, оно обращалось к специалистам — рано или поздно такой документ появился бы и кардинально облегчил бы работу эксперта. Не успели. Теперь этим, конечно, никто заниматься не будет.

— Из-за этого в конце концов и разгромили вашу службу?

— Я думаю, главным все-таки была наша независимость, которая не могла не раздражать систему — была ей абсолютно чужда. А поскольку она была защищена законом, покончить с этим можно было, только уничтожив саму службу Что и было сделано в 2000-м году. Госкомэкологии просто ликвидировали, а ее функции, в том числе и Государственную экологическую экспертизу, передали Министерству природных ресурсов.

— Это принципиально — в каком ведомстве числиться?

— В данном случае очень даже принципиально. Министерство природных ресурсов следит за использованием именно этих ресурсов и только. Все разговоры об экосистеме пришлось начинать заново, от нуля, причем с собеседниками, не слишком расположенными нас слушать: они привыкли — и продолжали — решать совсем другие задачи. То есть создание службы пришлось начинать с нуля, а не с того самого места, на котором мы остановились в Госкомэкологии. Многие документы «повисли», то есть оказались, по мнению руководства МПР, не обязательными («Это у вас в Госкомэкологии так было, а здесь по-другому») — правда, основного корпуса документов это не коснулось, потому что в свое время мы предусмотрительно провели их через Министерство юстиции и отменить их «просто так» не было никакой возможности. А вот документ по охране природы северного Каспия, например, был министерством радостно отменен.

Началось с того, что при министерстве появилась некая коммерческая структура, которая попыталась взять всю экологическую экспертизу на себя, не будучи государственной (что в принципе запрещено законом). Они сами набирали экспертов, сами утверждали председателя комиссии, сами получали деньги за экспертизу — прежде заказчик тоже оплачивал экспертизу, но, перечислял деньги на счет министерства (Госкомитета), а уж потом управление распределяло эти деньги между экспертами согласно их вкладу. В «новой жизни» Министерство только подписывало их заключение, не гарантируя соблюдение процедур и никак не контролируя расходование средств. Естественно, возникло желание оплачивать не процедуру, а содержание.

А параллельно шло восстановление нашей структуры в составе министерства — то есть одновременно существовали как бы две экологические экспертизы, только одна заново набирала сотрудников и доказывала свое право на существование, а другая в это время деньги зарабатывала. В дополнение ко всему в недрах министерства возникла идея объединить все экспертизы: геологическую, водохозяйственную и лесохозяйственную, которые и прежде были при министерстве и все были не государственные, а коммерческие, — и государственную экологическую. Мы начали бороться сразу против двух вещей: полной ликвидации и фактической ликвидации путем объединения.

— Какие у вас могли быть шансы? Вы же просто одно из подразделений министерства.

— А тут на нас начала работать репутация, которую мы к тому времени успели приобрести не только в нашей стране, но и за рубежом. Речь шла о большом кредите Всемирного банка. Министерству природных ресурсов банк поставил условием восстановление независимой государственной экологической экспертизы в прежнем статусе. Займ был большой, и министерство колебалось недолго; так мы снова стали частью министерства формально в прежнем статусе.

Я говорю — формально, потому что теперь каждый наш шаг приходилось отстаивать перед людьми, которые не проходили с нами весь путь, не понимали и не принимали нашу независимость и вообще привыкли думать и действовать иначе, как хозяйственники, а не как орган охраны природы. Как это — вы сами будет назначать председателя экспертной комиссии — это дело министра. Зачем вам такие большие сроки? Надо поторопиться. Зачем вам компьютеры для экспертов? Пусть дома на своих работают. Прежние тридцать сотрудников центрального аппарата были сокращены сначала до 25, потом до 16; по всей стране вместо 750 сотрудников региональных отделений осталось 450 — а объектов оставалось столько же. Оплата работы эксперта всегда была небольшой, но у них был профессиональный интерес, а тут их то и дело пытались «поправить», эксперты стали отказываться. Уходили сотрудники, которым надоело воевать за каждую мелочь, Теперь в государственной экологической экспертизе в двух ведомствах в центре из наших старых осталось всего по двое.

Но даже в урезанном виде экспертиза продолжала задавать неприятные экологические вопросы. И тогда возник новый административный ход — отделить хозяйствующие министерства от контролирующих, а вслед за этим как-то автоматически экспертизу поделили на экспертизу по природе и экспертизу по экологии. Так появились экспертизы Росприроднадзора и Ростехнадзора

Зато в зазор между двумя организациями проваливается масса проблем, которыми теперь некому заняться. Например, полигоны для отходов — не свалки мусора, которые у нас на каждом углу, а специальные плошадки для промышленных отходов, оборудованные по всем правилам: с непромокаемым основанием, чтобы вредные вещества не проникали в подземные воды, и так далее. Старые переполнены, а иные, как , например, в Карелии, так и не были построены, в Ленинградской облас-

ти, где собираются строить много новых предприятий, имеющийся полигон новой нагрузки категорически не выдержит. Новые полигоны не строят вообще. Кто должен об этом позаботиться? Ростехнадзор? Нет, он проводит экспертизу проектов на их соответствие техническим и технологическим нормам, а что там дальше будет с рыбками и птичками — это не по его части. Росприроднадзор? Нет, он отвечает как раз за птичек и рыбок, а в технологию и отходы вмешиваться не должен, это чужая епархия.

Между тем уставший от административной круговерти хозяйственник на каждый новый проект теперь может, а иногда и должен получить не одно, а два заключения экспертизы Ростехнадзора и Росприроднадзора. А с I января 2007 года их будет три; в деле экспертизы примут участие администрации субъектов Федераций.

По-моему, это будет уже полный конец государственной экологической экспертизы.

Но развитие идет по кругу, потом захотят снова восстановить единый орган, что-то вроде комитета по экологии — пока время еще не пришло. Дело должна зайти в тупик, чтобы сознательно пойти на объединение. А пока может получиться только уродец с усеченными правами и полномочиями Добровольно своих полномочий никто отдавать не захочет, поскольку это влияние, статус, вес.

— А нельзя сделать экологическую экспертизу полностью платной и независимой от государства? Чтобы те предприниматели, которые хотят знать правду о своем предполагаемом объекте — понимаете, не бумажку получить, а правду узнать о том, какие с ним возможны неприятности — могли это узнать.

— «Любой каприз за Ваши деньги» — и как грибы начнут появляться заводы с почти полным нарушением природоохранных требований. И кто будет в этом случае возмещать убытки, поскольку их придется сносить? Экологическая экспертиза — дело государственное и будет с кого спросить за ошибки.

А правду можно узнать, если заказать проведение экологического аудита. Полностью независимая от государства коммерческая деятельность, но ее выводы не приводят к ущербу для заказчика. Она дает рекомендации как его сократить. Правда мало кто спрашивает.

— Неужели так мало деловых людей действительно хотят узнать правду? Ведь им потом придется штрафы платить, ущерб возмещать...

— О! Вы сказали главные слова: у нас есть обязанность возмещать ущерб, нанесенный окружающей среде, но как? Законом не предусмотрено. И нс предусмотрено, что объект подлежит ликвидации, если построен без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Правда, крупный капитал, хоть и нс приветствует экологию и, очевидно, тихо противодействует появлению в законах слишком затруднительных для себя статей, все-таки что- то делает для охраны природы: и очистные сооружения, и полигоны для отходов, и вообще социальную сферу часто держит на себе, так что роль его туг двоякая.

Я думаю, если бы Государственная экологическая экспертиза продержалась дольше такой, какой она сложилась к 2000 году, нам бы удалось добиться более значительного поворота в сознании и предпринимателей, и чиновников, и общества. Если много лет подряд заставляешь людей взглянуть на собственные проекты не только с экономической, но и с точки зрения охраны природы, и оценивать экологические последствия собственной деятельности — поневоле привыкают к этому...