Глава 5 Гарантии и риски государства и бизнеса

Одна из основных задач участников проектов ГЧП состоит в том, чтобы классифицировать, оценить и распределить риски, которые каждый из них может закрыть. Для современного партнерства характерно широкое, многоплановое разделение рисков между государством, его различными субъектами и частными компаниями, участвующими в проекте. Неверно оцененные потоки транспортных средств, спрос на электроэнергию, колебания тарифов, курсов иностранных валют и другие факторы могут приводить к существенному увеличению затрат, падению прибыли и прекращению проектов.

Управление рисками осуществляется в течение всего жизненного цикла проекта и призвано решить задачи идентификации и содержания рисков, предупреждения их возникновения, а также смягчения в интересах проекта.

5.1. Разделение рисков

Проблема разделения рисков в проектах ГЧП является одной из сложных и малоизученных в теоретическом и особенно практическом планах. В мире достаточно много проектов, реализация которых была прекращена или даже не начата из-за чрезмерно высоких рисков. Распределение риска между участниками проекта ГЧП представляет собой одновременно и решение об обязательствах сторон, и финансовое решение. Практически для всех случаев это договорный процесс.

Управление рисками проходит пять стадий [45] .

1. Идентификация рисков. Выделение тех рисков, которые свойственны конкретному проекту.

2. Оценка рисков. Определение вероятности рисков, идентифицированных на предыдущей стадии, и их величины.

3. Распределение рисков. Выбор ответственных за каждый риск из числа партнеров проекта или достижение договоренности относительно механизма, который позволит разделять риски.

4. Смягчение рисков. Меры по снижению рисков и вероятности их возникновения.

5. Мониторинг рисков. Отслеживание идентифицированных и появляющихся новых рисков в процессе выполнения проекта.

...

Распределение рисков между различными участниками проекта является важным, поскольку влияет на стимулы деятельности частного сектора. Каждый риск должен рассматриваться с трех позиций: как событие, которое может воздействовать на достижение целей проекта; с позиции вероятности совершения события (например, в процентах: незначительная – 0%, низкая – 25%, средняя – 45%, высокая – 75%), с точки зрения оценки возможного влияния данного события на реализацию проекта (финансовое, техническое, социальное и т.д.) и степени этого влияния (например, по 10-балльной шкале: низкое – 2,5, среднее – 5, высокое – 10). В результате становится возможным определить относительную стоимость отдельных рисков и грамотно отнестись к их распределению. Каждый переданный частному сектору риск отражается на конечной стоимости проекта.

Принятие на себя рисков связано с издержками, сходными со страховой премией (insurance premium).

В различных странах и международных организациях разработаны стандартные рекомендации для снижения рисков в проектах ГЧП с учетом характера самих рисков и источников их происхождения. Особая роль в этом процессе принадлежит государству. Степень его ответственности и масштабы закрываемых им рисков в коммерческих программах строительства и эксплуатации объектов государственной собственности на партнерской основе могут быть самыми разными – от 0 практически до 100% (в последнем случае государство детализирует все спецификации проекта и источники финансовых, материальных, трудовых и иных ресурсов).

Государственная финансовая помощь проектам ГЧП, направленная в итоге на снижение его рисков, может идти по различным направлениям (подробнее см. подразд. 4.4).

Наиболее выгодными для частных компаний видами поддержки государства являются те, которые обеспечивают потоки доходов на ранних стадиях эксплуатации объекта или предоставляют гарантии разрешения неожиданных проблем (например, гарантии дохода при резком падении нормы прибыли). Если государство по тем или иным причинам заинтересовано в реализации проекта ГЧП, оно использует инструменты правительственной поддержки интенсивно и в различных комбинациях.

Главное правило разделения рисков в проектах ГЧП заключается в том, чтобы риск закрывал тот участник партнерства, который способен сделать это лучше .

Если государство стремится убедить частную компанию взять на себя отдельные риски, которыми она неспособна управлять, то это только продлит переговоры, увеличит размеры вознаграждения, требуемого компанией от государства, и ляжет дополнительным бременем на пользователей объекта. Если частная компания, в свою очередь, стремится снять с себя ответственность по техническим, коммерческим или финансовым рискам и переложить их на правительство, то тогда под сомнение должна быть поставлена компетентность данного партнера.

Разделение рисков на практике встречает множество трудностей. Не всегда легко определить, насколько частная компания способна управлять теми или иными рисками. Частный сектор, как показывает опыт, лучше справляется с коммерческими рисками и не должен закрывать риски внешние (те, над которыми он не имеет реального контроля).

Можно выделить четыре основные категории рисков при осуществлении проектов ГЧП: 1) политические и правовые; 2) технические; 3) коммерческие; 4) экономические, валютные и финансовые.

5.2. Политические и правовые риски

Эти риски несет правительство, в случае необходимости предоставляя частному сектору гарантии.

Политические и правовые риски распространяются на ряд направлений:

• военное положение, терроризм, гражданские волнения;

• законодательные изменения;

• изменения в экономической политике, в частности в регулирующих условиях;

• неспособность правительства выполнить свои договорные обязательства по проекту.

Политические риски связаны с действиями правительства, отражающимися на способности частной компании обслуживать потребителей и получать доход. Они могут включать мероприятия, которые приостанавливают или досрочно прекращают контракт, приводят к наложению штрафов или введению в действие инструкций, уменьшающих доходы, ограничивающих способность собирать плату за проезд (например, в автодорожных концессиях). Как правило, правительство, и это оговорено законом, должно предоставлять партнеру компенсацию за политические риски (например, полностью покрывать риски конфискации имущества концессионера). Но часто оно старается уйти от выполнения этих обязательств, оправдывая свои действия многочисленными причинами.

Гарантии государства по поддержке проектов ГЧП и его готовность и способность обеспечивать компенсацию за политические риски – ключевые вопросы для частных инвесторов в таких проектах. В особой степени это затрагивает интересы иностранных компаний, которые очень чувствительны к политическим рискам и часто для их снижения прибегают к помощи международных финансовых организаций, таких как Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (группа Всемирного банка). Наиболее сложные и дорогостоящие проекты ГЧП с участием иностранных компаний реализуются только при поддержке международных финансовых учреждений.

К числу наиболее серьезных рисков относятся риски изменения правил, регулирующих деятельность частных компаний. Государство существенно влияет на деятельность частных операторов на объекте государственной собственности. Оно устанавливает или утверждает тарифы, разрабатывает правила конкуренции и нормы работы операторов. Изменение этих согласованных норм и правил, действовавших на момент заключения контракта, составляет важный риск для частного предпринимателя.

Такие риски многократно возникали в мировой практике реализации проектов ГЧП. Например, главной причиной реструктурирования программы платных дорог в Мексике стало давление общества на государство и концессионеров с требованием сократить плату за проезд. В Таиланде в 1999 г. было принято решение правительства снизить на 50% уровень тарифов по концессионным контрактам в сфере автодорожного хозяйства.

Правовое поле также имеет тенденцию изменяться в период действия договора ГЧП. Принимаются новые законы и другие нормативные акты, пересматриваются действующие правила и инструкции, повышаются требования к охране окружающей среды. Изменение этих правил и норм приводит к финансовым последствиям для всех участников и действующих лиц проекта: правительства, частной компании – оператора, инвесторов, страховых компаний, пользователей. Самый лучший и тщательно разработанный контракт для долгосрочного проекта чувствителен к рискам изменения нормативно-правовых условий реализации проекта.

Большое внимание снижению политических рисков уделяется в международных финансовых организациях, которые либо непосредственно участвуют в финансировании наиболее крупных проектов, либо страхуют эти риски. Так, Всемирным банком разработана специальная Программа гарантий от политических рисков, которые финансовый рынок, правительства и частные компании иногда не могут закрыть полностью. Она призвана снизить риски инвестиционных проектов в развивающихся странах и не распространяет свое действие на развитые страны.

Программа гарантий Всемирного банка является практическим руководством по финансированию проектов ГЧП. Она дает возможность гарантировать оплату долга кредиторам в случае, если неплатеж вызван нарушением обязательств со стороны правительства. В применении к концессии одни обязательства правительства рассматриваются как гарантия оговоренного в контракте дохода, другие касаются минимального объема оказываемых услуг, связанных с денежно-кредитным обращением (ухудшение макроэкономических условий, законодательные изменения и т.д.).

Эта программа не охватывает коммерческие риски, она предназначена для того, чтобы гарантировать выполнение государством его обязательств, изложенных в контрактах ГЧП. Программа гарантий Всемирного банка уже была апробирована в проектах электроэнергетических объектов в Пакистане, Колумбии и Польше.

...

5.3. Технические риски

Технические риски связаны с предынвестиционной стадией – строительством и эксплуатацией. Большую часть этих рисков несут партнер государства по проекту, проектировщики, строительная фирма и эксплуатационные компании. Некоторые риски ложатся на государство.

Риски предынвестиционной стадии. На предварительной стадии подготовки проекта ГЧП (разработка технико-экономического обоснования, бизнес-плана, рабочего проекта, проектно-сметной документации и т.п.) риски между государством и его потенциальными партнерами распределены достаточно четко. Если отказы и неудачи в спецификациях проекта возникают в обеспечиваемых и предлагаемых бизнесу правительственных или ведомственных документах, то, очевидно, все риски и ответственность несет государство. Если же ошибки и неточности содержатся в документах и предложениях частного партнера, то это его мера ответственности.

Многие проекты ГЧП были отсрочены или вообще не начали реализовываться после проведения частной компанией – партнером государства по проекту детальных расчетов на предынвестиционной стадии. Если правительство не разрабатывает подробной документации, не проводит комплексных технических, экономических, социологических исследований, не принимает деятельного участия в обеспечении проекта, то риски прекращения проекта существенно возрастают.

...

Риски строительства. Строительный период в проектах ГЧП, особенно в проектах транспортной и энергетической инфраструктуры, достаточно длителен. Со времени подписания контракта до того момента, когда частный партнер получит первые доходы, проходят годы, что может приводить к значительному увеличению затрат на строительство. Удорожание стоимости строительных работ представляет собой один из основных рисков данного этапа. В контрактах ГЧП он разделяется между государством и частной компанией.

Проблемы строительства, вызванные техническими причинами, закрываются частным сектором или соответствующими субподрядчиками. Кроме того, на партнера государства или страховые компании возлагается ответственность за риски нанесения ущерба окружающей среде.

В течение строительного периода не исключены также стихийные бедствия либо неблагоприятные природные явления. Ответственность за такие риски несет частный сектор, закрывая некоторые из них по своему усмотрению посредством страхования.

Риски, связанные с задержками выделения земельных участков под строительный объект, несет государство.

5.4. Коммерческие риски

Коммерческое использование объекта ГЧП после завершения его строительства и ввода в эксплуатацию приводит к возникновению множества рисков. Одним из важных факторов таковых в проектах производственной инфраструктуры является возможная невостребованность услуг в ожидаемых объемах.

Например, главная проблема использования платных дорог, связанная с коммерческим риском, состоит в соответствии реального трафика по дороге оценкам потока транспортных средств, полученным на этапе бизнес-планирования. Рыночный спрос в терминах фактических или ожидаемых уровней движения (тонно-километры, количество автомобилей и т.д.) определяется готовностью потребителей оплачивать свой проезд. Интенсивность движения и уровни сбора денег за проезд могут быть недостаточны для компенсации концессионеру всех затрат, включая строительство, эксплуатацию и обслуживание платной дороги. От того, насколько правильно рассчитана потребность населения в платной услуге и его способность нести издержки на эти цели, зависят жизнеспособность проекта и его финансирование. Число и качество конкурентных альтернативных маршрутов, их связь с платной дорогой и остальной частью транспортной сети также влияют на интенсивность транспортного потока.

Предсказание уровней движения на платных дорогах затруднено, поскольку новые проекты не могут без корректировок использовать данные существующих транспортных потоков. Для получения как можно более надежных и достоверных данных необходимы другие методы оценки спроса, например экономико-математические модели или социологические опросы.

...

Коммерческие риски обычно ложатся на частную компанию. Однако опыт показывает, что они могут быть слишком большими, чтобы закрываться только частным сектором. Иногда солидарную ответственность с компанией по этим рискам несет государство. Так, например, в проектах водоснабжения количество потребителей может существенно превышать уровень, предусмотренный проектом. В результате возникнут проблемы с предоставлением неучтенным потребителям услуг данной коммунальной системы. Если превышение возникло в связи с действиями региональных/муниципальных органов управления, допустивших ввод ранее не запланированных мощностей и объектов, то ответственность за такие действия должна лежать на этих органах управления.

5.5. Экономические, валютные и финансовые риски

Экономические риски вызваны неуверенностью в темпах экономического роста, инфляцией и действием других общеэкономических обстоятельств. Они закрываются частично государством путем предоставления гарантий, частично частными компаниями-операторами и страховыми агентствами.

Валютные риски. Воздействие колебаний курса валют на прибыльность бизнеса составляет главный элемент валютного риска. Кроме того, в проектах ГЧП доходы могут быть подчинены риску обратимости валют, если оператору запрещается обменивать местные деньги на иностранную валюту. С этими рисками сталкивались частные компании в развивающихся странах.

В большинстве проектов валютный риск может быть снижен путем включения в контракт соответствующих условий. В Перу, например, этот риск в контрактах дорожных концессий закрывается за счет того, что начальный тариф платы за проезд выражен в долларах. Затем каждые шесть месяцев он регулируется (пересматривается) в соответствии с индексами потребительских цен и изменением курса национальной валюты по отношению к доллару, которые публикуются Национальным офисом статистики.

Финансовые риски – это риски того, что реальные наличные денежные потоки будут недостаточны для погашения долговых обязательств и процентов по ним, а также обязательств перед акционерами. В контрактах ГЧП эти риски распределяются на различных стадиях реализации проекта между оператором, инвесторами, банками, страховыми компаниями, а иногда частично закрываются правительством.

Финансовые риски могут распределяться между субъектами договора ГЧП в зависимости от их происхождения. Если, например, правительство не обеспечило выполнение определенного обязательства по предоставлению разрешения или лицензии, то оно и должно нести соответствующие издержки и компенсировать частной компании недополученную ею прибыль.

Риски получения дохода закрываются, как правило, оператором, они могут быть снижены и страховой компанией. Если недополучение ожидаемого дохода явилось результатом правительственных действий (например, в результате отказа увеличить тарифы согласно оговоренным в контракте или законе формулам), то и ответственность несет правительство.

Во многих странах новые проекты ГЧП и инвесторы не в состоянии получить финансовые ресурсы для проектов длительностью более 5–6 лет, что создает главный риск недофинансирования или пересмотра контрактных условий. В целях повышения жизнеспособности таких проектов требуются правительственные гарантии.

В странах, активно использующих систему ГЧП для развития инфраструктуры, в целях минимизации финансовых рисков создаются специальные финансовые учреждения, такие как институты развития.

Контрольные вопросы

1. Какие стадии проходит управление рисками при реализации проектов ГЧП? Дайте характеристику этих этапов.

2. Какова последовательность действий участников проектов ГЧП при распределении рисков?

3. Кому принадлежит ключевая роль в управлении рисками в проектах ГЧП и почему?

4. В чем состоит суть концепции разделения рисков в проектах ГЧП?

5. Перечислите основные категории риска при осуществлении проектов ГЧП.

6. Дайте характеристику политических и правовых рисков.

7. На кого распространяется программа гарантий политических рисков, разработанная Всемирным банком?

8. Охарактеризуйте технические риски.

9. Кто берет на себя коммерческие риски в проектах ГЧП?

10. Назовите экономические, валютные и финансовые риски. Кто закрывает эти риски в проектах ГЧП?