10.3. Новые тенденции и дискуссия о перспективах

Все европейские страны с их национальными системами планирования – в ответ на вызовы глобализации хозяйства, а также в связи с возросшей культурной открытостью и формированием общеевропейского измерения в политике – все эти страны объединяет потребность принимать общие решения. Поэтому во всех рассмотренных выше системах планирования можно обнаружить более или менее отчетливые тенденции, отражающие необходимость создавать инструменты, которые обеспечивали бы возможности управлять сложившимся порядком и процессами общественной или экономической самоорганизации в целях устойчивого развития. Для этого необходимо, наряду с другими действиями, вводить в системы планирования экологические и эстетические ориентиры.

Можно выделить следующие тренды в территориальном планировании:

• получают развитие комплексные, сквозные формы планирования;

• системы планирования реагируют на возрастающее воздействие рыночных факторов;

• процедуры планирования становятся более гибкими;

• в некоторых странах (в Испании, в Бельгии) происходит децентрализация планирования;

• возрастает общее понимание значимости урбанизированных территорий для обеспечения устойчивого развития;

• роль государства как последней инстанции в принятии решений сохраняет свое принципиальное значение.

Задачи ландшафтного планирования в различных странах выполняются весьма различным образом. Экологические требования к территориальному планированию далеко не во всех странах и не на всех административных уровнях присутствуют в виде целостных концепций. Задачам и этапам ландшафтного планирования в разных странах придается неодинаковое значение. В целом, ландшафтному планированию в европейских странах предстоит в будущем стать одним из напряженных полей активности.

В этой связи целесообразно рассмотреть следующие вопросы:

• Каково влияние государства на региональную и муниципальную автономию?

• Рассматривается ли отраслевое планирование и первичное включение в него экологических требований как наиболее эффективный путь?

• Необходимо ли проводить ландшафтное планирование на всех территориях?

• Рассматривается ли ландшафтное планирование как отраслевое, служащее для охраны видов и биотопов, или оно предназначено для описания, оценки и определения целей развития всех ресурсов и компонентов природы и окружающей среды?

• Как решается конфликт между необходимостью регулирования и стремлением к компромиссам и консенсусу?

Каковы отношения между государством и регионами?

Административно ландшафтное планирование подчиняется государству. Для многих стран Европы (Великобритании, Франции, Нидерландов) характерны довольно сильные позиции ландшафтного планирования на национальном уровне. Это позволяет вопреки региональным и локальным интересам проводить в жизнь многие национально значимые решения в области охраны природы и ухода за ландшафтом. В Германии же, напротив, охрана природы и ландшафтное планирование не представлены на национальном уровне. Такая сугубо федеральная система может приводить к трудностям, например, при выделении территорий для национальных парков. Так, Келлервальд в федеральной земле Гессен представляет собой национально и международно значимый участок букового леса, однако все усилия по его охране и превращении в национальный парк до сих пор встречают сильное противодействие на местном уровне. Здесь возможности отстаивать локальные хозяйственные интересы весьма значительны, поскольку адекватные инструменты влияния на национальном уровне отсутствуют.

Нередко на нижних административных уровнях существуют возможности использовать сильные финансовые инструменты. Такую практику выделения средств поддержки демонстрирует, например, Франция. Формулируются стандартные правила поддержки, хотя возможности для вариантных решений сохраняются. Это создает правовые рамки для включения рыночных механизмов. Этот принцип переносится и на уровень ЕС. Подобные стандарты включены, например, в директивы по защите флоры и фауны и по оценке воздействия на окружающую среду.

Идеальным было бы обеспечение возможностей обсуждать проблемы ландшафтного планирования на национальном уровне и находить при этом консенсус с регионами. В Швейцарии, например, национальная концепция ландшафтного планирования («Партнерство ландшафт») обсуждается вместе с другими отраслевыми планами. Тем самым удается заранее преодолевать возникающие противоречия и эффективно осуществлять согласованные планы.

Таким образом, требование субсидиарности не противоречит ограниченной централизации задач ландшафтного планирования. Это требование означает добровольное и соразмерное распределение ответственности и действий между теми административными уровнями, которые наилучшим образом могут выполнить те или иные задачи. Для ландшафтного планирования важно участие национального и как минимум еще регионального и особенно локального уровней, поскольку именно здесь осуществляется окончательное воплощение планов. Именно на этом нижнем уровне посредством ландшафтного планирования могут быть созданы благоприятные для людей условия окружающей среды, как это часто имеет место во Франции. Удачным примером реализации принципа субсидиарности является также норвежская межмуниципальная программа по культурному ландшафту. В этом примере координирующие функции выполняет региональный уровень.

Какой путь эффективнее – специальное отраслевое планирование или «первичная интеграция» экологических требований во все планы?

С тем, чтобы быть действенным, ландшафтное планирование должно внедрять свои предписания во все отраслевые планы. Пример Дании интересен как позитивный опыт включения отраслевых планов в общее планирование. Здесь не существует региональных отраслевых планов, но экологичность общих региональных планов контролируют коммуны, участвующие в их разработке. Это способствует насыщению общих региональных планов специальным содержанием и их ориентированности на практическое применение. В целом ландшафтное планирование получает здесь высокие шансы реализовать свои требования на региональном уровне, включая их в другие отраслевые планы. В то же время здесь уменьшаются возможности ландшафтного планирования выдвигать свои независимые требования и формулировать «неудобные» цели, а также вовлекать общественность в принятие решений.

Таким образом, в этом вопросе между странами Европы обнаруживаются значительные различия, обусловленные культурными особенностями стран. Но чаще всего ландшафтное планирование оказывается тесно привязанным к территориальному планированию. В Нидерландах это не снижает его эффективность. В Великобритании же его возможности ограничены.

По-видимому, наилучший вариант для ландшафтного планирования – быть самостоятельным, по крайней мере, на уровне построения концепции. А задачи реализации своих концептуальных предложений и целей решать тактически, находя в каждом случае подходящих партнеров.

Необходимо ли «сплошное» ландшафтное планирование?

Этот вопрос создает заметное поле напряжения. Часто сложность проблем использования территории в урбанизированных и индустриализированных районах выше, чем в сельской местности. Поэтому в Скандинавии, например, охрана природы осуществляется в полной мере в малонаселенных северных областях. Однако конфликты природопользования с природоохранными требованиями могут возникать и в таких регионах. Так, рубки в коренных лесах или добыча торфа из верховых болот могут приводить к необратимым последствиям. Это означает, что ландшафтное планирование нельзя проводить только в интенсивно используемых и густонаселенных районах, оставляя все другие территории в компетенции отраслевого планирования. Для эффективного ландшафтного планирования необходимы сбор обобщающей базовой информации и разработка интегральных целей развития всех территорий, чтобы уже после этого определять приоритетные действия, в том числе и по продолжению ландшафтно-планировочных разработок углубленного характера в особо сложных регионах.

Ограничивать ли задачи ландшафтного планирования защитой видов и биотопов или распространять на все компоненты природы?

Сбор и интерпретация данных обо всех компонентах окружающей среды с целью приведения их в систему и разработки интегрированных целей развития представляет собой важную качественную особенность ландшафтного планирования. И хотя это может приводить в пересечению действий с другими отраслевыми планированиями и к спорам о разделении компетенций, такой подход с неизбежностью вытекает из задачи обеспечить устойчивое развитие регионов. Кроме того, следует иметь в виду, что и современные ландшафтно-экологические знания, и опыт, накопленный ландшафтными планировщиками (в частности, в Германии) в течение десятилетий, свидетельствуют – природоохранные и экологические проблемы не могут решаться на основе редукционизма. Поэтому сейчас многие европейские страны принимают на вооружение принципы интегратизма и вводят их в практику планирования, хотя традиционно схемы разделения компетенций планировщиков строились иначе. Так, для побережий Англии и Уэльса с недавнего времени приняты интегративные планы управления (Shoreline Management Plans, а также Estuary Management Plans). Эти планы действуют в границах естественных природных структур и «поверх» административных границ.

Как решается конфликт между необходимостью регулирования и стремлением к компромиссам?

В странах Европы наблюдается отчетливый тренд к развитию ландшафтного планирования на основе партнерских отношений и к вовлечению в процесс планирования с самого начала всех, кого оно затрагивает. Для разработчиков планов эта тенденция создает определенные риски. Тем не менее, опыт Швеции и Германии показывает, что ландшафтный план выполняется тем успешнее, чем он более признан общественностью. Поэтому принцип партнерства чрезвычайно важен.

Примером такого партнерства может служить концепция развития территории в одном из регионов Австрии. Эта концепция разрабатывалась постепенно и последовательно, начиная с формирования рабочих групп на местах, которые с помощью консультантов формировали стратегию развития территории. В эту работу было вовлечено местное население, власти общин и земли «Нижняя Австрия» поддерживали процесс финансированием и другими средствами. Концепция развития будет выполняться сельскохозяйственными управлениями округов этой земли и некоторыми фондами, что обеспечит здесь переход к устойчивому сельскому хозяйству. Одним из важных компонентов этого проекта является поддержка местных землевладельцев путем улучшения местного снабжения.

Интересен также пример высокой степени общественного согласия с планировочными разработками в Нидерландах. Система планирования здесь гибко реагирует на все социальные и экономические нужды, которые оперативно артикулируются участниками процесса планирования на всех уровнях. Благодаря такому многолетнему и успешному опыту планирования здесь возникла общественная атмосфера, благоприятствующая совместному решению проблем.

* * *

Успехи ландшафтного планирования в решающей степени определяются экономическими обстоятельствами. Исполнение предписаний плана зависит от доступных финансовых средств. Практика ЕС свидетельствует, что достаточно значительные средства поддержки на природоохранные цели получают отраслевые планы, например, сельскохозяйственные. Однако эту ситуацию нельзя признать удовлетворительной, поскольку эти средства часто используются неэффективно, оказываясь либо просто поглощенными «заодно», либо направленными на цели, далекие от охраны природы. Выделяемые средства могли бы использоваться лучше, если бы при их выделении принимались в расчет концепции и предложения ландшафтного планирования.

Примечательна в этом отношении испанская модель: там ландшафтное планирование получает в распоряжение собственные средства и инициирует, по крайней мере, на охраняемых территориях, развитие экологических региональных инициатив.

Столь же «ловко» действует ландшафтное планирование в Австрии. Будучи молодым направлением планирования, оно ведет там себя очень гибко, находя партнеров среди различных направлений и инструментов планирования, что придает ему практическую ориентацию. Этот эффект синергизма используется при обращении к планированию туризма, особенно в альпийских регионах, и к планированию в аграрном секторе.

Процесс ландшафтного планирования не заканчивается исполнением намеченных мероприятий. В рамках ЕС усиливается тенденция осуществлять предпроектную и послепроектную оценку результативности планирования. Так, например, директивы охраны флоры и фауны предусматривают обязательную отчетность о результатах проектов. Хорошими образцами зависимости ландшафтного планирования от результатов его оценки служат голландская и французская системы. Во Франции многочисленные программы финансовой поддержки, на которые опирается планирование, побуждают планировщиков к контролю эффективности и к продвижению своих результатов на рынок.