11.2. Сопоставление с германской моделью как образцом развитой системы

Из всех европейских стран Германия обладает системой ландшафтного планирования, которая более всего пригодна для ее адаптации к природным и социально-экономическим условиям России.

Это обусловлено пятью основными причинами.

• Обе страны имеют федеративное устройство и значительное региональное разнообразие – природное, культурное, хозяйственное.

• В Германии эффективно сочетаются государственное управление и рыночные механизмы.

• Ландшафтные школы Германии и России близки друг другу.

• Германия имеет опыт трансформации прежней социалистической системы хозяйства восточных земель в общегерманскую.

• Система ландшафтного планирования в Германии характеризуется целостностью и эффективностью.

Прежде, чем сопоставить формирующуюся российскую систему ландшафтного планирования со зрелой германской моделью, следует дать ее краткое описание[25].

Ландшафтное планирование в Германии имеет давние корни.

Его развитие восходит к представлениям начала XIX в. В федеральном законе 1976 г. ландшафтное планирование было впервые закреплено юридически как планировочный инструмент защиты ландшафта, ухода за ландшафтом и его развития.

Формы планирования и принятия решений, оказывающие существенное влияние на состояние природы и ландшафта, представлены в Германии на различных уровнях. Ландшафтное планирование вносит свой вклад в экологически ориентированное планирование как на уровне федеральных земель, так и регионов.

Виды планов и уровни планирования

Ландшафтное планирование анализирует ландшафт как пространство жизни людей. Этим пространством занимаются также территориальное планирование, а именно – земельное, региональное и строительное планирования (в их основных формах – планах землепользования и планах застройки), а также специальные отраслевые планирования (например, транспортное или лесное). Все они выполняются на различных масштабных уровнях, как правило, соответствующих уровням административно-территориального деления. По этому принципу организовано и ландшафтное планирование, которое в соответствии с федеральным законом об охране природы должно выполняться на трех или, как минимум, на двух уровнях (табл. 17).

ТАБЛИЦА 17. Соотношения ландшафтного планирования с общим

Примечания: * эти виды планов предусмотрены не во всех федеральных землях, иногда они имеют другие названия, ** в свободных городах-землях и в землях Северный Рейн – Вестфалия, а также Тюрингия в отношении этих планов действуют особые правила.

«Надместные» требования и мероприятия по охране природы и уходу за ландшафтом для федеральной земли должны быть представлены в ландшафтной программе. Для отдельных территорий регионального уровня (округов, областей) составляются ландшафтные рамочные планы. На коммунальном уровне как правило составляется ландшафтный план. Для частей коммун (общин) составляется так называемый зеленый план, предназначенный для детализации и углубления ландшафтного плана.

Если ландшафтная программа составлена, то рамочные ландшафтные планы служат ее специальными продолжениями, «вытекают» из ее установок и детализируют эту программу. То же самое можно сказать и о «выведении» ландшафтных планов из рамочного ландшафтного плана. Таким образом, планы различных уровней конкретизируют цели, требования и мероприятия охраны природы и ухода за ландшафтом от уровня федеральных земель до уровня общин – от общих установок до непосредственно исполняемых на местах мероприятий, представленных в ландшафтных планах или планах озеленения (зеленых планах).

На земельном и региональном уровнях ландшафтное планирование выполнено во всей Германии хотя бы в первом варианте. Что же касается коммун, то еще не все они обладают ландшафтными планами, но их число в последние годы заметно выросло.

Обязательность ландшафтного планирования

Соответственно разнообразию и особенностям земельного законодательства, детализирующего федеральный закон об охране природы, обязательность ландшафтного планирования и его предписаний различны в шестнадцати федеральных землях. Тем не менее, можно отметить, что на региональном уровне, то есть уровне рамочных ландшафтных планов, их предписания, включаемые в региональные планы, являются обязательными для официальных учреждений почти во всех федеральных землях.

Правовые основы

В параграфах № 1 и № 2 федерального закона об охране природы воля общества выражена следующим образом:

«Природа и ландшафт на заселенных и незаселенных пространствах должны быть защищены, ухожены и освоены таким образом, чтобы обеспечить долгосрочное сохранение

• устойчивости природного баланса,

• используемости природных благ,

• растений и животных, равно как и

• многообразия, своеобразия и красоты природы и ландшафта,

как основ жизни людей и как предпосылок для их отдыха в природе и ландшафте».

Это означает, что должна быть обеспечена долгосрочная способность комплексного взаимодействия таких природных компонентов как почвы, воды, воздух и климат, растительность и животный мир с их физическим, химическим и биологическим функционированием, что в свою очередь обеспечивает основы жизни людей.

В соответствии с действующим правом охрана природы должна осуществляться на 100 % всех площадей, разумеется, в различных формах и с различной строгостью – от выделения специально предназначенных для охраны областей до отдельных природоохранных мероприятий, возможных и необходимых, в том числе и на интенсивно используемых землях. Экономические стимулы долгосрочного сохранения используемых природных благ пока все еще недостаточны и потому преобладающая часть ресурсов природы подвергается чрезмерному использованию. Правовое регулирование отношений «природопользование – охрана природы» поэтому совершенно необходимо. Ландшафтное планирование как раз и представляет собой один из конкретных инструментов такого регулирования и природоохранной деятельности.

Поскольку – за исключением земли Северный Рейн – Вестфалия и свободных городов-земель – ландшафтное планирование не имеет прямого юридического действия, его влияние может осуществляться двумя путями:

• во-первых, через включение в другие формы планирования или регулирования, обладающие юридической силой;

• во-вторых, через добровольное признание и исполнение его предписаний.

Когда должно выполняться ландшафтное планирование?

Ландшафтные планы всегда нужны в тех случаях, когда, как гласит федеральный закон «как только и насколько в этом возникает потребность для охраны природы и ухода за ландшафтом» (параграф 6, абзац 1). Это имеет место, как правило, в случаях:

• разработки, изменения или дополнения плана застройки;

• если в результате планирования или намерений ожидаются пространственно значимые изменения природы и ландшафта;

• угрозы экологически особенно ценным ландшафтам или их участкам;

• развития туризма.

Ландшафтное планирование нужно проводить перед началом общего регионального или строительного планирования, чтобы его результаты могли быть заблаговременно учтены или включены в мероприятия или концепцию общего планирования.

Как составлять рамочные ландшафтные планы и ландшафтные планы?

В большинстве федеральных земель изданы специальные правовые предписания о том, как составлять рамочные ландшафтные планы и ландшафтные планы. Они имеются во всех земельных министерствах, ответственных за охрану природы.

Ландшафтное планирование принципиально должно быть «всеохватным», то есть охватывать все – заселенные и незаселенные – площади. Мероприятия, предлагаемые ландшафтными планами, должны иметь четкие приоритеты по времени, быть адресованными конкретным исполнителям и указывать способы их осуществления. Фаза подготовки ландшафтного плана должна длится не менее полутора лет – с тем, чтобы при описании компонентов ландшафта и особенно его растительности и животного мира охватить весь годовой цикл. Карты, составляемые в рамках ландшафтного планирования по возможности должны иметь единые условные обозначения. С этой целью Федеральное ведомство по охране природы вместе с природоохранными органами земель подготовило «Условные знаки для ландшафтных планов» и опубликовало их (Planzeichen, 2000).

Носители ландшафтного планирования

Ответственность за создание и исполнение ландшафтных планов неодинаковы в различных федеральных землях и на различных административных уровнях. Если ландшафтная программа предусмотрена земельным законодательством, то за ее составление обычно ответственно высшее земельное природоохранное учреждение, как правило – министерство. Составление рамочных ландшафтных планов это компетенция либо природоохранных учреждений, либо носителей общего планирования в регионах (например, союзов планировщиков, иных районных учреждений). За составление ландшафтных планов ответственны либо общины (они же – носители планов застройки), либо природоохранные учреждения низшего звена.

Адресаты ландшафтного планирования

Цели развития и мероприятия, формулируемые ландшафтным планированием, адресованы всем лицам, объединениям и властям, в частном порядке или профессионально занимающимся такой деятельностью, которая непосредственно связана с воздействием на природу и ландшафт.

Среди публичных учреждений, в обязанности которых входит исполнение предписаний ландшафтных планов, можно выделить следующих адресатов:

• носители региональных и строительных планов,

• природоохранные управления,

• другие специальные управления и учреждения отраслевого планирования.

Эти учреждения законодательно обязаны учитывать, поддерживать и исполнять предписания ландшафтного планирования, касающиеся охраны природы и ухода за ландшафтом. При этом носители регионального планирования должны согласовывать между собой все эти требования и потребности природопользования и вносить их в общие концепции территориального развития различных уровней.

К главным адресатам ландшафтного планирования относятся носители строительных планов. В большинстве федеральных земель предписания ландшафтных планов коммунального уровня интегрируются в планы застройки и таким образом приобретают обязательность.

Природоохранные учреждения – независимо от уровня ландшафтного планирования – оказываются как его носителями, так и адресатами.

Для некоторых из отраслевых планирований – таких как транспортное, индустриально-энергетическое, военное – охрана, улучшение и развитие природы и ландшафта выступают как ограничения. Для других видов планирования – например, лесного и сельскохозяйственного – эти же требования во многом отвечают собственным целям и интегрируются в соответствующие планы.

Защита качества

Должное качество ландшафтного планирования обеспечивается различными способами. Один из путей это разработка подробных и конкретных предписаний и специальных указаний, издающихся в соответствии с законодательством федеральных земель. Привлечение к планированию специалистов различного профиля также обеспечивает высокое качество планов.

Существенное влияние на качество планирования оказывает также действующий порядок определения гонораров архитекторам и инженерам, выполняющим различные задания по планированию, ориентированные на решение природоохранных задач. Конкретное определение этих задач и обязанностей планировщиков согласовывается между заказчиком и исполнителями планирования в соответствии с местными обстоятельствами, однако ответственные за охрану природы органы могут выступать в этом деле как консультанты.

Оценка успешности и корректировка

Периодически – после завершения планирования – следует проверять и документировать действенность планов. Это дает возможность учитывать новые требования к охране природы и улучшать ситуацию в регионе.

Если проблемы возникают уже в ходе выполнения плана и намеченные результаты не достигаются, следует выявить причины неудач. Возможно, выяснится необходимость откорректировать организацию планирования, пересмотреть его цели и мероприятия.

Поскольку ландшафтное планирование существенно зависит от множества меняющихся рамочных условий и факторов, необходимо по крайней мере каждые 10 лет проводить ревизию планов и совершенствовать их.

Профессиональные кадры

В тех случаях, когда органы охраны природы сами не составляют ландшафтные планы, это делают специальные ландшафтно-планировочные бюро. Ландшафтные планировщики в этих бюро должны получать разрешение на проведение таких работ и обладать соответствующими дипломами, а также двухлетним стажем практической работы в природоохранном планировании. Поскольку ландшафтное планирование представляет собой область междисциплинарной деятельности, в составе бюро должны совместно работать специалисты различного профиля или люди с достаточно широкой квалификацией, в том числе собственно ландшафтные планировщики, биологи, географы, климатологи, агрономы и т. д.

Дефициты в ландшафтном планировании

Поскольку ландшафтное планирование в большинстве федеральных земель не обладает прямым юридическим действием, его осуществление зависит от других планировщиков, политиков и общественности. Необходимо поэтому развивать такие инструменты ландшафтного планирования, которые позволили бы ввести его предписания в русло отношений, регулируемых имущественным или общим правом.

Хотя содержательно-методический уровень ландшафтного планирования в Германии довольно высок, его необходимо развивать и совершенствовать в соответствии с новыми правовыми положениями Европейского Союза.

Особое внимание в дальнейшем следует уделить разработке стратегий, улучшающих процедуры выполнения предписаний ландшафтного планирования и его признания общественностью и всеми, чьи интересы оно затрагивает. В этих стратегиях должны быть усовершенствованы способы включения ландшафтно-планировочных целей, требований и мероприятий в общее планирование, а также способы их учета в отраслевых планах и в отдельных мероприятиях по охране природы и уходу за ландшафтом в духе параграфов № 1 и № 2 федерального закона об охране природы.