Лекция 15 НЕФОРМАЛЬНЫЕ ПРАКТИКИ В ХОДЕ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «РАЗВИТИЕ АПК»

В очередной раз государство пытается реформировать сельское хозяйство. На период 2006 – 2007 гг. водятся новые правила игры под названием Приоритетный национальный проект (ПНП) «Развитие АПК». Финансовый стержень проекта состоял в выдаче субсидированных кредитов как крупным хозяйственникам, так и фермерам, ЛПХ, кооперативам [103] . Для аграриев это означало возможность получить кредит, проценты за который частично компенсировали федеральная и региональная власти, что делало кредитные деньги «дешевыми».

По поводу целесообразности и достаточности формальных новаций, заложенных в нацпроект, велись и споры. Мы в них не участвуем. Наша задача – рассмотреть реальные процессы, сопровождавшие реализацию национального проекта «Развитие АПК», учитывая, что никогда и нигде экономика не является послушным воплощением нормативно-правового дизайна, являя сложный диалоговый гибрид формальных и неформальных институтов.

Неформальные (в том числе теневые) практики, отмеченные в ходе реализации ПНП «Развитие АПК», отличались не только интенсивностью и распространенностью, но, что представляется гораздо более важным, функциональной ролью в ходе реализации этого нацпроекта. Ряд практик, несмотря на их отчетливую интенцию к деформализации требований нацпроекта, способствовали его реализации. Другие, сохраняя верность формальным требованиям, полностью искажали его смысл и использовали нормативно-правовую базу проекта как основу реализации неформальных договоренностей участников процесса.

Информационной базой исследования послужили экспертные интервью с непосредственными участниками нацпроекта «Развитие АПК» – фермерами, владельцами ЛПХ, чиновниками Минсельхоза, сотрудниками Россельхобанка [104] . Кроме того, использовались материалы обращений на официальный сайт ПНП и отчеты о работе всероссийской телефонной «горячей линии», обслуживающей аграрный нацпроект. На эту линию поступали жалобы, вопросы, предложения. В среднем в месяц поступало 120 – 130 звонков. За 2006 г. было зафиксировано около 1300 звонков из 56 субъектов РФ.

Задачи и инструменты нацпроекта «Развитие АПк»

Россия обладает значительным сельскохозяйственным потенциалом. В стране сосредоточено 9% мировой пашни, 20% запасов пресной воды. На селе проживает более четверти (27%) населения страны. Но этот потенциал надо суметь реализовать.

Что представляет собой российское сельское хозяйство? Это отрасль, в которой износ производственных фондов превышает 80%, при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5 – 2 раза превышает ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал составляет лишь 4% от общего объема инвестиций в экономику, что в 4,5 раза меньше, чем в 1991 г. За чертой бедности находится 56% сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляет 43% от общероссийского уровня [Оболенцев, 2007, с. 8].

Развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался сокрушительным. Уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти только в 2004 г., да и то лишь по растениеводству. До сих пор в стране производится половина животноводческой продукции от уровня 1990 г.

Эти проблемы послужили основанием принятия Приоритетного национального проекта «Развитие АПК» на 2006 – 2007 гг. Отметим, что идея данного проекта была озвучена В. Путиным лишь 5 сентября 2005 г., что вызвало неизбежную задержку его реализации. Об АПК вспомнили в последнюю очередь, когда остальные нацпроекты были фактически уже сверстаны. В свое время, пытаясь расшифровать мало понятный «план Путина», Институт общественного проектирования выпустил брошюру, где из восьми посланий Президента РФ были выбраны цитаты, уточняющие план развития страны по двум десяткам направлений. Самым коротким оказался фрагмент, посвященный сельскому хозяйству: лишь в последнем послании от 26 апреля 2007 г. ему было уделено несколько слов. Сельское хозяйство при Путине, как и при Ельцине, осталось на обочине программы развития страны. Однако нацпроект «Развитие АПК» был принят. В чем его суть?

Проект концентрировался на трех направлениях:

1) ускоренное развитие животноводства;

2) стимулирование развития малых форм хозяйствования;

3) обеспечение жильем молодых специалистов на селе.

На эти направления первоначально было выделено около 35 млрд руб., потом за счет включения новых приоритетных видов деятельности (поддержка племенного животноводства, овцеводства, северного оленеводства, табунного коневодства, промышленного рыболовства и проч.) цифра возросла до 47,8 млрд руб. [105]

Нацпроект не предусматривал прямых государственных инвестиций в сферу АПК [Барсукова, 2007]. Ни кредит, ни технику, ни племенной скот, ни жилье аграрии не получали безвозмездно. Финансовым стержнем нацпроекта стала кредитная линия . Но в отличие от фонда льготного кредитования, существовавшего в 1990-е годы, основу кредитной схемы нацпроекта составила идея субсидирования процентной ставки за кредит, взятый в любом коммерческом банке страны.

Чтобы понять различие этих финансовых схем, вернемся в 1990-е годы. После слома плановой системы произошел отказ от прямого финансирования сельхозтоваропроизводителей и переход на кредитование. Но схема кредитования была выбрана крайне неудачная. В федеральном бюджете был создан так называемый фонд льготного кредитования , из которого сельхозпроизводители получали кредиты. Оператором был частный банк СБС-Агро, который получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов аграриям (такие кредиты не распространялись на владельцев ЛПХ и кооператоров). Сельхозорганизации кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги госбюджетные. Соответственно они знали, что банк не будет бороться за их возврат. В результате они возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000-х.

Тогда же ввели новый алгоритм финансирования сельского хозяйства: кредит берется в любом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки . Эта схема и легла в основу принятого нацпроекта. В рамках ПНП «Развитие АПК» сумма компенсаций зависела от величины кредита. В случае крупных кредитов сроком до 8 лет, взятых сельхозорганизациями на развитие животноводческих комплексов, федеральный бюджет гарантировал субсидию в размере 2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ, еще до 1/3 ставки рефинансирования «гасили» региональные бюджеты, исходя из своих финансовых возможностей. Если регион добавил 1/3 ставки рефинансирования ЦБ, то кредит, взятый под 14% годовых, обходился заемщику в 3,5%. При кредитовании фермеров, кооператоров и владельцев ЛПХ федеральный бюджет компенсировал 95% ставки рефинансирования Центробанка, не менее 5% добавляли региональные бюджеты.

Можно говорить о двух преимуществах схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета). Во-первых, увеличивается объем льготного кредитования (поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии). Во-вторых, растет возвратность кредитов (поскольку, выдавая собственные деньги, банки ужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием).

Кредиты для малых форм хозяйствования имели лимиты (в отличие от долговременных кредитов на строительство и модернизацию животноводческих комплексов): владельцы ЛПХ могли получить до 300 тыс. руб., фермеры – до 3 млн руб., кооперативы – до 10 млн руб.

Кредитная схема нацпроекта «Развитие АПК» была не новой – механизм кредитования с субсидированием процентной ставки существовал к тому времени уже несколько лет. Принципиально новым моментом явилась узкая целевая направленность кредитования – развитие животноводства и поддержка малых форм хозяйствования. И, конечно, мощный пиар, сопровождающий ПНП «Развитие АПК». Поэтому и привлечение аграриев к этому кредитованию резко возросло.

Возросло и участие государства в отборе заемщиков. Государство не вмешивалось в процесс определения процентной ставки за кредиты коммерческих банков. Но именно государство играло ключевую роль при отборе заемщиков долгосрочных (до 8 лет) кредитов. Фактически не банк, а власть решала, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог и оправдан ли бизнес-план заемщика. При этом определяющую роль играли решения региональной власти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономики региона. Согласно предварительным заявкам регионы получали квоты на субсидирование кредитов, исходя из которых составлялись списки потенциальных заемщиков. Далее заявки рассматривались в Минсельхозе, где утверждались списки обладателей «дешевых» (т.е. субсидированных) кредитов. При этом было возможно корректирование квот путем переброски выделенных на субсидии средств между регионами. После получения долгосрочного кредита, проект использования которого был одобрен региональной властью и Минсельхозом, заемщик подавал в территориальные органы управления АПК заявление о возмещении (субсидировании) процентной ставки по данному кредиту. Остальные заемщики, не поддержанные региональной властью, могли получить кредит в банке на общих основаниях, т.е. без субсидирования процентной ставки.

Выбор животноводства как объекта национального проекта определил внимание к малым формам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей, то весьма внушительной. Кроме того, малые формы хозяйствования играют ключевую роль в обеспечении социальной стабильности на селе. Впервые на государственном уровне было принято решение поддерживать не только крестьянские фермерские хозяйства (КФХ), но и личные подсобные хозяйства граждан (ЛПХ), а также потребительские кооперативы. Эта идея вызвала оживленные споры, вплоть до призывов ее отменить. Такая позиция основана на уверенности, что надо развивать несельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ. Этой позиции придерживаются Е. Серова и О. Шик, которым развитие ЛПХ кажется порочным, поскольку «производит конкурирующую продукцию, но с меньшей продуктивностью» [Серова, Шик, 2007, с. 70].

Неверно думать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор и победила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, а зерноводство затерялось в тени животноводства. Крупных сельхозтоваропроизводителей никто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмотренных национальным проектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства. Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любое направление аграрного производства. Тем самым нацпроект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений и крупных игроков, готовых развивать животноводство . То есть в рамках ПНП «Развитие АПК» не было замаха на возрождение всего сельского хозяйства, но вводились конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты , соответствуя которым аграрии могли получить дополнительный ресурс развития [106] . Рассмотрим, как эти программные намерения, воплощенные в формальных положениях, реализовывались в реальности. Очевидно, что они оказались погруженными в неформальные практики, неоднородность которых позволяет разделить их на группы.

Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений

Первая группа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности (нежелательности) полностью формализовать процесс реализации национального проекта «Развитие АПК». Понимая это, власть изначально и сознательно допускает область неформальных решений как обеспечение продуктивности формальных правил . Не следует привязывать эти практики к так называемым «правовым пустотам», поскольку это понятие имеет негативную коннотацию и обозначает ситуацию неотрегулированности того, что можно и нужно формально определить. Но в данном случае речь идет не о сбоях в регулировании, а о буфере неформальности, придающем гибкость и продуктивность формальным правилам. Зона неформальности изначально допускается как способ влияния местных условий и региональных задач развития на принимаемые решения. Коррупционная составляющая – легко прогнозируемая и неизбежная производная такого подхода, но попытка борьбы на путях формализации обрекает на еще большие потери. Рассмотрим такие практики подробнее.

• Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.

Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал.

...

В основе таких злоупотреблений лежит неурегулированность вопроса, кому жилье давать, а кому отказывать. Правовая недосказанность в данном случае обусловлена не промахами законодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат, лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель проекта заключается не в обеспечении молодых специалистов жильем, а в отработке механизма «привязки» их к земле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставить льготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А это нормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людей районной администрацией, на их субъективную оценку, не заменяемую набором формальных критериев.

Вторым доводом в пользу полномочий районной и региональной администраций распределять льготное жилье является кадровый вопрос. На местах лучше знают, каких специалистов нужно удерживать более других.

...

• Теневые схемы оформления залога.

Проблема залога – ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупных агрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет) [107] . Возникают теневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10% от величины предполагаемого кредита.

Теневые схемы оформления залога нельзя победить формализацией процедуры оценивания. Дело в том, что оценка залога в принципе не может быть отделена от знания местных условий, рыночной конъюнктуры, экспертных суждений о ликвидности и надежности имущества, предлагаемого в качестве залога. Ведь в случае невозврата кредита залог нужно будет реализовывать. Встает вопрос о скорости и цене возможной реализации. Поэтому банки вынуждены предоставлять оценщикам залогов большие полномочия, поскольку формальные циркуляры, создаваемые наверху, не могут учитывать местные условия и все градации качества залога. Наверху возможно принять принципиальное решение, следует ли принимать корову в залог. Но формально определить, в какую сумму оценить конкретную корову и стоит ли это делать с учетом ее состояния и условий местного рынка, можно только на местах. Места этим пользуются.

...

– Но опять же можно сказать, что требуются поручители с зарплатой 7 тыс. руб., а можно сказать, что с зарплатой 15 тыс. Нормативно выставлена только нижняя граница доходов поручителей…» (банковский работник, отвечающий за работу с клиентами в рамках нацпроекта).

Земельно-ипотечное кредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существенно расходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли была существенно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровую оценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночную цену.

Проблема залога оказалась настолько непреодолимой для многих малых хозяйств, что многие заемщики действовали поэтапно. Сначала брали микрокредит (до 30 тыс. руб.) без поручителей и без залога, на него приобретали, скажем, теленка, который уже через полгода становится готовым залогом под новый кредит.

Но теневые практики оценивания залога инициируются не только оценщиками, но и заемщиками. Причем изобретательность последних впечатляет.

«Собираются два фермера, у каждого пяток коров, кредит дадут под них маленький. Они договариваются и в назначенный день, когда приходят из банка оценивать залог, перегоняют коров в хозяйство друг друга. И вот уже у каждого залог, рассчитанный на десять коров.

– А как же выписка из похозяйственной книги?

– Так кто будет ездить проверять? Все со слов записывается. Человек идет на обман, чтобы получить кредит. Вроде криминал, а может ему этот кредит поможет подняться. И, возможно, этот фермер будет платить банку исправнее других» (фермер).

• Теневые критерии предоставления залога за счет местных гарантийных фондов.

В ситуации резкой нехватки залоговой базы министр сельского хозяйства РФ А.В. Гордеев рекомендовал региональным и местным властям создавать гарантийные фонды для предоставления частичных гарантий заемщикам [108] . Гарантийный фонд – это разработанный порядок предоставления гарантий для погашения кредитов из средств муниципального или регионального бюджетов. В такие гарантийные фонды вносится собственность районной или региональной власти (здания и сооружения, земля, техника, оборудование и проч.). Например, если у кооператива или фермера нет достаточной залоговой базы, то залог (или его часть) может предоставить гарантийный (залоговый) фонд районного или регионального уровня. Из регионального гарантийного фонда может получить частичные гарантии возврата кредита и крупный агрохолдинг. Средства гарантийного фонда должны быть выделены в соответствующем бюджете отдельной строкой.

Идея приспособить имеющийся опыт залоговых фондов под задачи ПНП «Развитие АПК» имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельского хозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральному центру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область и др.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональные гарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам политического и административного торга.

Поскольку такие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть об административном неформальном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальных правил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районном уровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественным мнением, то на уровне субъекта Федерации открывается простор «казнить и миловать», давая гарантии или отказывая в них. Как правило, на региональном уровне решаются вопросы залога для крупных хозяйственников. Теневые договоренности, возникающие в этой связи, вовсе не обязательно оказываются коррупционным доходом чиновников. Формами расплаты бизнеса могут быть социальная благотворительность, разнообразные «договоры о партнерстве» в решении проблем территории, т.е. доказательства «социальной ответственности бизнеса». Гарантийные фонды регионального уровня стали дополнительным аргументом власти в переговорах с бизнесом.

Фермеры иногда инициировали создание гарантийного фонда на районном уровне, не ставя региональное начальство в известность. Так, в территориальном управлении АПК Курской области не догадывались, что в одном из районов успешно действует гарантийный фонд, обеспечивающий фермеров залогом. Чем выше был уровень создания таких фондов, тем более непрозрачными были критерии предоставления залога.

Использование формальных норм как инструмента реализации неформальных договоренностей

Вторая группа неформальных практик прямо восходит к формальным нормам, обслуживая недекларируемые интересы участников процесса посредством приведения их в соответствие с формальным порядком. То есть эти практики порождены не проектируемым буфером неформальности, а, наоборот, жестким формальным порядком . В этом случае формальные требования не нарушаются, но используются как инструмент реализации интересов отдельных участников процесса . Например, вымогательство посредством волокиты апеллирует к незыблемости формальных правил. А откаты за «невозвратные кредиты» возможны благодаря умению придать мошенническим намерениям видимость полного формального сходства с добросовестными заемщиками. Неформальное содействие в получении кредитов также не предполагает нарушения формальных норм, но, напротив, основано на лоббировании формально приемлемых заявок. И чем жестче формальные правила, тем дороже стоят решения в пользу отдельных игроков с упованием на закон.

• Откаты за «невозвратные кредиты», т.е. кредиты, изначально не предполагающие возвращения. Речь идет о кредитовании ЛПХ, КФХ и кооперативов. Крупные кредиты на модернизацию и строительство животноводческих комплексов, списки заемщиков которых утверждаются в Минсельхозе, невозвратные схемы не предполагают. Невозвратные кредиты практикуются в малом и среднем регистрах. Откаты составляют до 30% тем, кто посодействует в их получении. Невозвратность кредитов построена на завышенной оценке залога, его отсутствии или формальном характере залогового обеспечения. Много сигналов о практике «откатов» поступало на «горячую линию» нацпроекта из Дагестана, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии. Не случайно в феврале 2007 г. руководитель Дагестанского филиала «Россельхозбанка» был снят. В этих регионах залоги оценивали часто формально, полагаясь на мнение совета старейшин. Понятно, что старейшины не отвечали своим имуществом за рекомендации к кредитованию.

...

– Значит, залог зачли чисто формально. Скажем, стадо в горах пасется. Найди его…

...

Практика невозвратных кредитов втягивает в свою орбиту далеко не только банки. Главы сельских администраций выдают фиктивные справки о наличии скота, ветврачи подписывают документы о том, что несуществующему скоту сделаны прививки, страховщики страхуют этот виртуальный скот. Итогом этих манипуляций становится вполне реальный кредит.

В широкой готовности многих фермеров и владельцев ЛПХ оплатить услуги посредников, предлагающих помощь в получении «невозвратных» кредитов, много составляющих. Не последнюю роль играет опыт 1990-х годов, когда кредиты из фонда льготного кредитования действительно массово не возвращали без всяких последствий. В некоторых районах (например, в Дагестане) выдача таких кредитов была обманом не только банков, но и самих заемщиков. Посредники внушали, что под видом кредитов идет государственная помощь и надо постараться ее получить.

...

• Неформальные вознаграждения за содействие в получении субсидированных кредитов на строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов.

Желающих получить крупные и почти бесплатные кредиты на развитие животноводства было значительно больше, чем позволяли лимиты субсидий, выделяемых регионам. В этой ситуации решающую роль в выборе «наиболее достойных» играло мнение региональных властей, выступающих де-факто неформальным поручителем кредитов перед федеральным центром.

Помощь в получении таких кредитов посредники оценивают в 20%. Напомним, что это могут быть многомиллионные долларовые кредиты сроком погашения до 8 лет под 3,5% годовых (в случае полного погашения ставки рефинансирования ЦБ усилиями федерального и регионального бюджетов). Важно подчеркнуть, что высокая стоимость посредничества в этом случае обусловлена узостью площадки принятия решения. Здесь ключевую роль играют региональные власти, которые, ссылаясь на лимиты поступающих из федерального бюджета субсидированных выплат, решают, кто достоин «дешевых» денег, а кто нет. Дальше идет неформальная защита «своих» списков в Москве, поскольку четкого алгоритма разделения федеральных денег между регионами нет. Идет мягкое согласование, на деле означающее учет политических, неформальных рейтингов регионов.

...

• Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии получения кредита , в том числе через навязывание потенциальным заемщикам дополнительных услуг.

Типичный пример: фермеру для получения кредита нужен бизнес-план. Тот, что он принес, объявляют негодным и предлагают составить новый за отдельную плату. Понятно, что составление нового плана поручается «карманной» фирме, продукт которой обладает стопроцентной проходимостью. Или, например, согласно методическим указаниям, если человек – владелец ЛПХ – живет один, то он обязан при обращении за кредитом застраховать свою жизнь. Ему предлагают застраховать жизнь в конкретной фирме.

Впрочем, готовность людей воспринимать механизм кредитования как теневой вызывает новый вид мошенничества. Речь идет о фирмах-самозванцах, позиционирующих себя как имеющих влияние на принятие банковского решения. При этом в банке могут не догадываться о существовании такого «партнера». Клиент же видит, что подготовленные фирмой документы действительно обеспечили его кредитом, что оправдывает в его глазах требование отката от суммы кредита. На деле же все решила квалифицированно подготовленная документация вне всякой теневой связи с банком. За свою услугу такие фирмы требуют вплоть до 10% суммы кредита.

• Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии использования кредита. В данном случае теневые практики касаются не получения, а использования кредитных средств: где купить скот и технику, в какой фирме застраховать урожай и т.д. Условием кредитования является обращение исключительно в аккредитованные банком структуры. Идея правильная: банк заинтересован в прозрачности использования заемных средств. Но зачастую аккредитацию получают не наиболее эффективные организации, а те, которые аффилированы с банковским руководством или сельскохозяйственной номенклатурой. При этом нет прямого нарушения закона, так как все участники легальны, а отношения между ними опосредованы договорами. Излишне говорить о завышенной стоимости товаров и услуг в аффилированных с банками фирмах. Даже если стоимость услуг не завышена, такие фирмы через устойчивый рост клиентуры и оборота увеличивают долю на рынке, выдавливая конкурентов. Успехами делятся с банками, обеспечивающими клиентурой.

...

• Вымогательства посредством волокиты .

Волокита возникает на двух стадиях: при оформлении кредита и при оформлении субсидий. Учитывая сезонный характер сельскохозяйственной деятельности, кредиты людям нужны почти всегда срочно, что резко повышает цену вопроса о «бумажках». Волокита в сельской администрации или в банке трактуется крестьянами как технология вымогательства (хотя может быть результатом массы других проблем, в том числе нехватки филиалов и допофисов). В условиях, когда людям приходилось занимать очередь в пять утра, ночевать на стульях, чтобы получить кредит, многие готовы были оплатить более комфортные условия его получения. «Такса» на оперативное заполнение банковских бумаг на кредит колеблется в пределах 1 – 4 тыс. руб. Не ставим под сомнение благие цели, которые преследовал «Россельхозбанк», четыре раза (!) в течение 2006 г. меняя методические подходы к кредитованию ЛПХ. Но для крестьян фактом стала не простота, а неразбериха.

Что касается субсидий, то сбор документов и принятие решений осуществляются на уровне управления сельским хозяйством района или области. Банк при выплате субсидий выполняет исключительно техническую функцию. Объективно была создана мощная коррупционная среда. Со временем было принято решение, обязывающее банк помогать с расчетами, которые прежде заемщик должен был делать сам. Но эти расчеты были лишь одним из узких мест в подготовке документов на субсидию.

• Использование гарантийных фондов в теневых сделках с заемщиками .

Теневой характер касается не только критериев предоставления залога, но и схем его использования. Заметим, что интересы участников сделки реализуются в обрамлении формальной законности.

...

Неформальное игнорирование формальных норм

Третья группа неформальных практик представляет собой игнорирование формальных норм . На место формальных правил ставятся более удобные для участников неформальные схемы взаимодействия . Например, можно взять кредит на покупку трактора, но хочется взять на покупку автомобиля. Строго говоря, речь идет о формальных нарушениях. Но не всегда они вызваны личными стяжательскими мотивами. Деформализация может служить ресурсом выполнения задач проектной деятельности, когда конфигурация формальных норм тормозит процесс. При этом неформально принятые алгоритмы разрешения хозяйственных коллизий могут корректировать формальные предписания как в сторону их облегчения, так и делать их более сложными и обременительными с учетом интересов всех участников процесса. К числу таких практик относятся:

• Нецелевое использование кредита со стороны заемщика .

Очевидно, что банк, выдающий кредит, контролирует его использование. Особенно жесткий контроль по крупным кредитам (поэтапные проверки, выплаты траншами). Но, во-первых, есть множество мелких кредитов, которые сложно контролировать чисто технически. Во-вторых, контроль осуществляется по документам, подтверждающим приобретение соответствующих благ и услуг, а любая бумага подделывается за соответствующую плату. Подтверждать документами использование кредита по назначению надо не в банке, а при оформлении субсидий в органах управления АПК. Именно в компетенции территориальной администрации АПК – выявить или замять факт нецелевого использования кредитов. Зачастую «прикрытие» нецелевого использования кредита не опосредовано коррупционным сбором, а обусловлено нежеланием портить статистику регионального участия в нацпроекте [109] . Играет роль и моральное оправдание такой практики со стороны банковских служащих и сельскохозяйственной номенклатуры. Ведь это кредит, который крестьянин честно возвращает банку вместе с процентной ставкой. Обман касается только субсидий, которыми государство облегчает плату за кредит.

Нецелевое использование кредита возможно в трех формах: • приобретение заемщиком предметов потребления вместо средств развития хозяйства. Учитывая низкий уровень жизни аграриев, такую практику многие оправдывают.

...

• расхождение реального и номинального заемщика. При этом не обязателен вывод кредитных средств из сельского хозяйства. Скажем, кредит возьмет крестьянин, у которого есть залог, по просьбе соседа, у которого залога недостаточно. Другое дело, когда по этой схеме субсидированные кредиты уводятся из сельского хозяйства. Впрочем, когда в стране сосуществуют дорогие и почти бесплатные кредиты, всегда будут создаваться механизмы, выравнивающие ставку по закону сообщающихся сосудов.

...

• использование кредитов самими заемщиками на цели, соответствующие нацпроекту, но не в соответствии с кредитным договором. Например, берут на развитие ЛПХ, а вкладывают в развитие кооператива. Иногда такой путь «расшивает» узкие места нормативной базы кредитования.

...

Впрочем, равно справедливо и обратное: целевое использование кредита ставится под сомнение, поскольку нормативные документы не учитывают специфику сельского хозяйства.

...

• Неформальные послабления властей (деформализация нормативных требований) как ресурс реализации нацпроекта .

Наглядно это проявилось в ходе строительства и реконструкции крупных животноводческих комплексов. Формально строительство не может начаться без проектно-сметной документации. Но положение дел в животноводстве таково, что во многих областях за последние годы не было построено ни одного объекта. Соответственно нет ни одной организации, способной оперативно спроектировать животноводческое помещение. Требование проектно-сметной документации стало камнем преткновения. В результате правительства ряда областей (например, Кировская область) и администрации районов разрешают начинать строительство по рабочим чертежам без утверждения проекта.

• Попытка ведомств, не имеющих отношения к нацпроекту, воспользоваться ситуацией и принудить сельхозтоваропроизводителей к финансированию деятельности по созданию инфраструктуры.

Речь идет о строительстве дорог, реконструкции линий электропередач, финансировании природоохранных мероприятий и проч. В ряде случаев (Кировская, Тверская области) при возведении новых животноводческих комплексов со стороны РАО ЕЭС России выдвигаются требования по строительству новых или дополнительных (резервных) линий электропередач к этим комплексам. Например, ЗАО «Зыковское» Кировской области, планирующему строить новую ферму по нацпроекту, предложено профинансировать строительство резервной линии электропередач протяженностью 18 км, стоимость чего составляет 30 млн руб.

* * *

Неформальные практики, возникающие по ходу реализации нацпроекта «Развитие АПК», – непреднамеренные следствия продуманных действий. Их множественность и разнокачественность можно считать показателем недостаточной продуманности действий власти, а можно – свидетельством того, что нацпроект действительно затрагивал интересы различных субъектов сельского бизнеса и в этом смысле являлся не бумажным приложением к реальным процессам, а их непосредственным конфигуратором. Социально-экономическая сущность процесса деформализации состояла в создании пространства хозяйственной маневренности и гибкости, позволяющего превзойти возможности, дозируемые формальными институтами.

Позволим себе метафору. Формальные правила – это железобетонные конструкции, поддерживающие свод здания под названием ПНП «Развитие АПК». Так должно выглядеть здание по мысли архитектора (реформатора). Но реальный вид здания сильно искажен вмешательством природы. Неформальные практики – это живые побеги, которые либо заполняют свободное от свай пространство, либо оплетают их, используя как опору для собственного роста, либо в своем развитии замещают, вытесняют железобетон. Что и позволяет разделить их на три группы по характеру влияния на прочность и привлекательность здания.