Лекция 14 ТЕНЕВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА: ИЗМЕНЕНИЕ КОНТУРОВ

Неисправимо устаревшими представляются попытки представить власть и бизнес, государство и рынок как «игру с нулевой суммой»: чем меньше государства, тем больше рынка, и наоборот. Эта «старая парадигма» (в терминологии Ф. Блока) обычно означает лишь количественную вариацию «вмешательства» государства в экономику. Сам термин «вмешательство» подчеркивает принципиальную автономность государства и рынка, которая нарушается агрессией чиновников. Между тем, более правильной представляется концепция «встроенной автономии» государства, которая признает его функциональную специфику, но подчеркивает институциональное разнообразие ее реализации. То есть «новая парадигма» делает акцент на качественные аспекты диалога государства и рынка, при этом параметры этих сущностей взаимоопределяемы [Блок, 2004]. Каково государство, таков и рынок. И наоборот.

Именно поэтому не имеет смысла обсуждать теневизацию бизнеса в России, его перспективы и реалии вне политического аспекта анализа. В условиях фактической системы «власть – собственность» выводить «тень» исключительно из постулатов, завещанных экономической теорией, бессмысленно. В стране, да и в мире, нет независимых собственно экономических или политических процессов. Что мы знаем о механизме их взаимопроникновения, о попытках экономики и политики разрушить институциональную грань, разделяющую эти сферы? В этой лекции мы расскажем о технологиях «хождения» бизнеса во власть, а также о тенденциях изменений в отношениях бизнеса и власти в последнее десятилетие.

В основе нашего анализа лежат интервью с теми, кто в силу занимаемой должности или профессионального опыта посвящен в теневые конфигурации интересов участников политического процесса, знаком со схемами сращивания теневой экономики и теневой политики. Среди интервьюируемых были политтехнологи, руководители подразделений центральных аппаратов политических партий, депутаты Государственной Думы и региональных законодательных собраний, вице-президенты крупных корпораций, отвечающие за взаимодействие с органами государственной власти, а также руководители организаций, пользовавшиеся услугами депутатов различного уровня для решения вопросов собственного бизнеса.

Схемы теневого финансирования избирательных кампаний

В 1990-е годы отношения бизнеса и власти редуцировались к образу «захвата власти бизнесом». Помимо обычной коррупции массово практиковались «политические инвестиции» в виде финансирования избирательных компаний разного уровня и политических партий различного масштаба [Пшизова, 2002, 2007]. Ошибочно мнение, что попытка бизнеса играть «в большую политику» (участие в выборах, спонсорство партий) является мотивом выхода из «тени». Дескать, «теневик» имеет политику в арсенале упущенных выгод, а «легал» – в ряду потенциальных возможностей. Все обстоит с точностью до наоборот: бизнес, не имеющий теневой составляющей, исключается из политического процесса, что связано с преобладающей ролью теневых финансов в избирательном процессе и партийном строительстве. Теневые «политические инвестиции» возможны в трех формах:

1) теневое лоббирование назначения на должность в органы исполнительной власти;

2) финансирование избирательных кампаний депутатов-одномандатников (ныне упраздненных) или покупка «проходных мест» в партийных списках за счет средств неучтенной экономической деятельности;

3) теневое финансирование текущей деятельности политических партий.

Рассмотрим самую распространенную форму «политических инвестиций» – финансирование избирательных кампаний. Выборы депутатов-одномандатников или избрание по «партийным спискам» представляют собой предельно технологизированный механизм конвертации теневой экономики в легальные места в политической иерархии [88] .

Объем использования в избирательной кампании «черного нала» принято оценивать исходя из разницы между реальным бюджетом кампании и той его частью, которая официально внесена в избирательный фонд. Избирательный фонд формируется путем взносов физических лиц и перечислений со счетов лиц юридических. Если кандидат баллотируется по партийным спискам, добавляется третий источник – перечисления от партии. По оценкам экспертов, потребность в официальных денежных средствах при проведении избирательных кампаний различных уровней относительно невелика и составляет в среднем от 30 до 50% реального бюджета (в кампаниях по выборам глав исполнительной власти – губернаторов и мэров крупнейших городов – эта доля еще меньше).

Но не надо думать, что официально внесенные средства дистанцированы от теневой экономики. Средства, поступающие от физических лиц, практически полностью (на 99%) относятся к «черной» части избирательного фонда, а сами эти лица либо являются сотрудниками предвыборных штабов, либо действуют по их просьбе. Как правило, для таких операций используются партийный актив и ближайшее окружение кандидата.

Аналогичным образом средства, которые перечисляются со счетов юридических лиц, далеко не всегда реально выделены руководством или собственниками соответствующих организаций. Согласно оценке экспертов, более чем в половине случаев действует следующая схема: заинтересованные лица, желающие остаться в тени, вручают наличные деньги руководству или собственникам организации, согласившейся выступить в роли официального спонсора кампании, а затем оговоренная сумма перечисляется ею в избирательный фонд. Иначе говоря, затраты официальных спонсоров компенсируются (обычно – с лихвой) теневыми участниками выборного процесса.

Другими словами, разница между реальным бюджетом кампании и величиной избирательного фонда – лишь нижняя граница теневых вложений. Объем теневых денег, участвующих в избирательном процессе, значительно больше, ибо в избирательные фонды широким потоком вливается неучтенная денежная масса, посредством разнообразных механизмов превращенная в добропорядочный «безнал» (рис. 1).

Рис. 1. Соотношение теневых и легальных финансов, используемых в избирательных кампаниях депутатов-одномандатников (верхние скобки показывают юридическое положение дел, нижние – фактическое)

На что расходуются теневые средства избирательного бюджета? По единодушному мнению наших экспертов, потребность в неучтенных средствах обусловлена скорее самой спецификой избирательной деятельности, чем злым и корыстным умыслом политтехнологов. Оплачивать «вбелую» имеет смысл лишь те расходы, информация о которых легко может стать достоянием проверяющих органов и конкурентов, а именно: аренду помещения избирательного штаба и общественных приемных; публикации в СМИ в рамках официальной кампании, т.е. в течение последних 30 дней перед голосованием; официально объявленные тиражи агитационных материалов и официально арендованные рекламные поверхности; частично работу агитаторов. Оплата остальных избирательных расходов осуществляется из неучтенных наличных средств.

Деятельность профессиональных исполнителей политических проектов – пример достаточно широкого и емкого рынка теневых услуг. Ни один политтехнолог или даже официально зарегистрированная политтехнологическая фирма не примет заказ на проведение избирательной кампании, пока не получит в качестве аванса, образно говоря, «чемодан денег». На большие кампании таких «чемоданов» нужно несколько. Полностью или частично «вчерную» оплачиваются: гонорары и командировочные расходы политтехнологов и специалистов штабов; аренда жилья для них; транспортные расходы; мобильная связь; работа журналистов, дизайнеров, юристов; лояльность журналистов и лидеров общественного мнения, блокирование «вредной» информации в СМИ; рекламные и полиграфические услуги сверх официальных тиражей; размещение публикаций в прессе, а также теле– и радиоэфиры вне рамок официальной политической рекламы («джинса») или за пределами установленного законодательством срока; обеспечение безопасности, охрана помещений и готовых тиражей агитационных материалов при их перевозке и хранении.

Повсеместное распространение таких неучтенных оплат объясняется их технологическим удобством – например, в ситуации, когда необходимо быстро задействовать несколько сотен или даже тысяч агитаторов (оформление тысяч договоров затянет процесс и существенно поднимет цену делопроизводства) либо обеспечить срочный выход материала в СМИ (по закону, оплата публикации должна поступить на счет СМИ до появления тиража, а значит, с учетом времени банковского оборота, платеж следует произвести, как минимум, за два дня до того). «Ускорение» практически всегда имеет финансовую природу, и очевидно, что этой природе заведомо не отвечают схемы, контролируемые государством. Особой оплаты требуют материалы провокационного, скандального или компрометирующего характера (так называемый «черный пиар»). Часть расходов в принципе не может быть оплачена официально. Это расходы на «криминальное сопровождение», т.е. оплата действий:

• предполагающих административные нарушения (мелкое хулиганство, вандализм, проведение несанкционированных публичных акций и т.д.);

• идущих вразрез с общественной моралью («слив компромата»);

• квалифицируемых как уголовные преступления (заказное убийство, поджог, нанесение телесных повреждений, похищение документов или людей, имитация или реальное совершение теракта).

Учет «нала», направляемого на нужды кампании, конечно, ведется. Существует «черная бухгалтерия», есть первичные документы (чеки, счета, расписки). На основании этих документов составляются теневые отчеты. Однако проверить эти отчеты чрезвычайно сложно, а по многим позициям – просто невозможно (например, если деньги передаются доверенному «статусному» лицу или журналисту, с него не берется никакой расписки).

Но, как уже говорилось, теневые средства не только используются сверх избирательного фонда, но и в значительной мере формируют этот фонд. Попробуем разобраться, каким образом неучтенный «нал» вводится в официальный бюджет кампании.

Как и откуда приходят средства, обеспечивающие избирательный процесс? Для превращения «черных», т.е. не учтенных официально, наличных денег в безналичные средства, перечисляемые организациями в избирательные фонды, обычно используются подставные фирмы. В большинстве случаев такие услуги оказывают своим доверенным клиентам банки через структуру финансистов-посредников. Эти посредники выполняют встречно направленные операции : одних клиентов (стремящихся минимизировать потери от налогообложения) интересует превращение официальных безналичных средств в «черный нал», других, наоборот, – конвертация «черного нала» в официальные деньги (в том числе и с целью перечисления их в избирательные фонды). В результате на одной операции посредники получают двойную маржу: бизнес платит за обналичивание, а политические инвесторы – за обезналичивание. Деньги для финансирования кампаний федерального уровня могут накапливаться также в заграничных офшорах, а затем ввозиться с использованием различных инструментов обналичивания (пластиковые карты, чеки, векселя и т.п.).

Меньше всего заинтересована в подобных схемах «партия власти»: располагая административным ресурсом, она может принуждать предприятия перечислять в свой избирательный фонд легальные средства (прибыль после налогообложения). Во всех остальных случаях (а отчасти – и в случае «партии власти») выделяемые политическими инвесторами деньги сначала превращаются в «черный нал», затем передаются из рук в руки и только после этого попадают на избирательные счета либо на счета фондов, руководимых надежными партийными кадрами.

Роль фондов в реализации этой схемы трудно переоценить. В отличие от других юридических лиц фонд вправе получать и перечислять деньги «на благотворительные» и «уставные» цели, т.е. вне всяких сделок по покупке или продаже товаров и услуг. Получив соответствующим образом оформленный взнос даже от не очень «чистой» организации, фонд становится полноправным владельцем этих средств и может перечислить их в другой фонд (чтобы удлинить цепочку) либо прямо на избирательный счет нужного кандидата или избирательного объединения [89] .

Закономерен вопрос: почему политические инвесторы не вносят деньги в избирательный фонд легально, не утруждая себя столь сложными схемами? Совокупность мнений экспертов по этому поводу сводится к следующему.

Во-первых, подобные превращения затрудняют отслеживание размера и источника финансирования политических проектов . По тем или иным соображениям политический инвестор может избегать формальной включенности в политический процесс. При этом неважно, что реальный источник ресурсов той или иной кампании многим известен, – главное формально продемонстрировать политический нейтралитет. Превращенные в «черный нал» деньги не проходят ни по одной отчетности, ни по каким банковским проводкам. В дальнейшем они возникают как бы «ниоткуда», поступая от фирм, которые существуют в течение года-двух, а иногда и меньше, и потом ликвидируются. Ликвидация «грязных» фирм – одна из самых распространенных административных услуг, и цена на эту услугу известна.

Во-вторых, в результате таких превращений удается существенно экономить . Легально на избирательные цели перечисляется прибыль, оставшаяся после уплаты налогов. При указанной же схеме затраты составляют стоимость услуг обналичивающих и обезналичивающих контор (как правило, от 1 до 5% от суммы), что не идет ни в какое сравнение с величиной налогов.

Попробуетм теперь пошагово проследить схему мобилизации средств на проведение выборов. При выборах « независимого» кандидата эта схема выглядит следующим образом (рис. 2).

2. Собранные наличные средства передаются «подрядчику», который берется организовать кампанию (это может быть отдельный политтехнолог, специализирующаяся на выборах фирма или лицо, ответственное за их поиск).

3. «Подрядчик» оставляет часть средств в наличной форме, а часть обезналичивает для зачисления их в избирательный фонд. Из этого фонда будут осуществляться «белые» платежи. Оставшаяся наличность предназначена для оплаты услуг, не фиксируемых в официальном отчете о расходах кандидата.

4. Политический инвестор, а также зависимые от него структуры делают безналичные перечисления в избирательный фонд.

Рис. 2 . Механизм мобилизации средств на избирательную кампанию «независимых» кандидатов

Понятно, что политический инвестор, спонсирующий неугодного власти кандидата, будет действовать преимущественно скрытно, избегая прямых безналичных перечислений. Если же речь идет о ставленнике власти, то необходимость сокрытия участия в его финансировании во многом отпадает [90] . Не случайно после думских выборов 2003 г. депутатские места в региональных законодательных собраниях и муниципальных органах начали активно заполняться директорами заводов, владельцами крупных фирм и главами районных администраций – членами «Единой России». Они пришли на смену учителям, врачам и другим «бюджетникам» – тем, кого раньше они же продвигали в депутаты, финансируя их кампании.

При избрании по партийным спискам схема несколько усложняется, не меняя при этом своего принципиального характера (рис. 3). Появляется фигура партийного казначея – человека, ведающего финансами партии. Часть полученных от инвестора денег он передает «подрядчику» (действия которого аналогичны описанным выше), а часть, используя надежную схему обезналичивания, переводит на счета аффилированных фондов или самой партии. С этих счетов безналичные деньги абсолютно легально пополняют фонд избирательной кампании.

Соотношение теневого и легального участия политического инвестора в финансировании выборов зависят от его желания публично проявить свои политические симпатии и включенность в избирательный процесс. Отсюда простой вывод: спонсоры «партии власти» действуют более открыто, чем спонсоры оппозиции.

У «партии власти» есть еще одно существенное преимущество перед конкурентами: ее региональные списки, как правило, продвигают или даже лично возглавляют губернаторы (во всяком случае, так было, пока их не начал назначать президент). Это означает, что вся экономика региона оказывается на положении «зависимых структур», на которые распространяется негласный приказ о спонсировании выборов.

Рис. 3. Механизм мобилизации средств на избирательную кампанию кандидатов по партийным спискам

Краткости ради мы не включаем материалы собранных нами интервью. Но некоторые фрагменты так и просятся в текст. Приведем лишь один из них.

«При официальном бюджете кампании в 90 тыс. руб. мы потратили порядка 90 тыс. долл. Разница в 30 раз обрекала на невероятные фантазии по занижению затрат. Это превратилось в своего рода игру, ребята из штаба соревновались в остроумии. Иногда это проходило на грани фола и напоминало прямую издевку над избиркомом. Например, по документам арендованная штабом площадь составляла 1,5 м2. Этого было достаточно для установки стола и стула, где разместили телефонного координатора. На самом деле штаб занимал целый этаж в другой части города. Понятно, что все агитаторы и расклейщики работали по договору о безвозмездном оказании услуг, а зарплату получали из “черной” кассы. Помню, как в электричках решили крутить аудиокассеты в пользу нашего кандидата. Эти кассеты стоиликопейки, но и здесь решили сэкономить. Оформили эти кассеты не как купленные, а как взятые напрокат.

Некоторые придумки вызывают восхищение. Все знают, что сделать уличные плакаты – дорогое удовольствие. Так наши заранее зарегистрировали в Питере соответствующую фирму, которая в нужный момент объявила о бесплатном изготовлении плакатов в порядке рекламной акции. Об этом подписали соответствующий договор, что было совсем нетрудно, так как “их” печать лежала в портфеле нашего юриста. Конкуренты тоже клюнули на слух о рекламной акции, но сколько они в Питер ни звонили, как нетрудно догадаться, трубку там никто не брал.

А деньги лились рекой. Мы полностью оплатили предвыборную кампанию конкурента, который в решающий момент добровольно сошел с дистанции и дал громкие интервью о “неспортивном” поведении всех кандидатов, кроме нашего. Чтобы этому подставному кандидату не было плохо, всю его семью отправили отдыхать за рубеж, пока не улягутся выборные страсти. Понятно, что такие сценарии стоят недешево. Но дело даже не в величине затрат, а в том, что их в принципе нельзя предъявить избиркому». (Из интервью с участником избирательной кампании в городской совет одного северного городка.)

Но выборами «политические инвестиции» не ограничиваются. Значительную роль играет финансирование партий. Сколько стоит жизнь партий? Есть две оценки: официальная (отчеты партий, сдаваемые в Минюст) и экспертная (опрос сотрудников аппаратов партий и партийных казначеев). По нашим данным, реальные бюджеты партий значительно выше зафиксированных в отчетах, поданных в Минюст [91] . Разница между реальным и официальным партийным бюджетами покрывается «пожертвованиями» теневой экономики. И эта практика тотальная [92] . Партии, на знаменах которых начертаны слова про диктатуру закона и транспарентность бизнеса, ничуть не менее других скрывают источники доходов и направления расходов.

Такое активное и хорошо технологизированное участие теневого бизнеса в политике относится в явном виде к 1990-м годам. В 2000-е годы многое изменилось. Было бы явным преувеличением утверждать, что ушли в прошлое теневые финансовые потоки, связывающие бизнес и власть. Однако их наполненность и траектория все менее определялись бизнесом. Вышеизложенные схемы «политических инвестиций» бизнеса сохранились, но с существенной оговоркой: они стали возможны только при согласовании с властью. Неформальное санкционирование властью стало условием применения теневого финансирования политических кампаний .

При В. Путине диалог бизнеса и власти принял новые формы, при которых первый стремительно теряет инициативу. Ситуация «захвата власти» бизнесом уступает место «захвату бизнеса» властью. Как отметил председатель РСПП А. Шохин, «государство считает, что влияние бизнеса на политику чрезвычайно опасно для страны и за последние четыре года свело его на всех уровнях политической активности практически к нулю» [Шохин, 2007, с. 132]. Покажем это только на двух новациях: отказ от избрания губернаторов и переход к чисто пропорциональной системе выборов в Государственную Думу РФ [93] .

Новые правила взаимодействия власти и бизнеса: отмена выборов губернаторов

С сентября 2004 г. в стране кардинально изменилась система формирования губернаторского корпуса. Суть изменения – переход от прямых выборов глав региональной исполнительной власти к утверждению местными законодательными собраниями кандидатур, предложенных президентом. Почему губернаторов стали назначать, отказавшись от выборов? За данным решением федерального центра, по-видимому, крылось стремление:

• сохранить сильных управленцев, у которых истекал срок полномочий;

• избавиться от неэффективных руководителей регионов, не дожидаясь окончания формально установленного срока губернаторства;

• использовать губернаторский пост в политической игре [94] ;

• обеспечить реализацию своего «кадрового проекта», обезопасить себя от сюрпризов, неизбежных при сохранении электоральной конкуренции [95] ;

• снизить уровень коррупции в деятельности губернаторов [Наделение полномочиями…, 2005].

Отказ от прямых выборов губернаторов полностью вписывался в общий курс администрации Путина на укрепление «вертикали власти». Общественность довольно эмоционально отреагировала на такое новшество. Однако не отмена прямых выборов глав регионов составила суть перемен в положении региональной власти. Более существенно изменение технологии контроля над губернаторами .

Во-первых, губернаторы утратили ряд наиболее «прибыльных» своих полномочий (лицензирование тотализаторов и игорных заведений, региональные спецмарки на алкогольную продукцию, право «второго ключа» при выдаче лицензий на недропользование).

Во-вторых, была предусмотрена возможность установления в дотационных регионах режима кризисного (внешнего) экономического управления сроком на один год. Руководство подобных регионов лишалось права расходовать деньги из центрального бюджета без визы представителя Москвы и могло освободиться от финансовой «опеки» только при отказе от федеральных дотаций.

В-третьих, по инициативе Министерства регионального развития РФ запустили «паспортизацию» регионов, призванную обеспечить жесткий контроль над расходом федеральных средств региональными и местными властями. Содержащийся в таких «паспортах» полный реестр льготников региона исключал дальнейшие приписки. Кроме того, в «паспорта» были включены графы, напрямую информирующие центр о степени лояльности местной элиты (показатели по исполнению посланий президента).

Избранные в ходе прямых выборов местные лидеры обладали полномочиями, провоцирующими коррупционный торг с бизнесом. Подобная ситуация не устраивала центр не только потому, что стратегические альянсы региональной власти с бизнес-структурами были неустойчивыми и дестабилизировали обстановку на местах, но и потому, что они оставались вне контроля со стороны федеральных органов, ограничивая влияние Москвы в регионах. Отмена прямых выборов губернаторов означала, что поле для стратегических альянсов региональной власти и бизнеса заметно сократилось и оскудело [96] .

Таким образом, изменение положения губернаторов связано отнюдь не с изменением процедуры утверждения их в должности. До 1996 г. (при Б. Ельцине) губернаторов тоже назначали. Но тогда они были практически бесконтрольными «хозяевами» своих территорий, а сейчас превратились в обычных чиновников. Как справедливо отмечает В. Гельман, «нынешние главы исполнительной власти мало чем отличаются от первых секретарей обкомов КПСС советского периода» [Гельман, 2006, с. 102].

Примечательна реакция бизнеса на эти кадровые перестановки. Стоило только губернатору впасть в немилость, как «приближенные» к нему бизнесмены начинали переводить свои капиталы в другие регионы либо переходили на сторону его оппонента. Впрочем, в ситуации смены власти некоторым удалось неплохо поживиться: часть губернаторов, имевших невысокие шансы на переутверждение федеральным центром, пользуясь последними месяцами пребывания у власти, бросилась распродавать собственность региона коммерческим структурам. Так поступил, в частности, башкирский лидер М. Рахимов (хотя, как выяснилось, его опасения не имели под собой оснований, и Москва пролонгировала его полномочия).

Изменение положения глав регионов не могло не отразиться на представлениях бизнес-структур о «рентабельности» выстраивания отношений с губернатором и стратегиях сращивания бизнеса и власти. Не секрет, что для крупного бизнеса «дружба» с губернаторами имела особое значение [Туровский, 2002; Лапина, Чирикова, 2004]. Как известно, во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов бизнес не жалел средств на поддержку желательных для себя кандидатов на губернаторских выборах [Зубаревич, 2005]. И на то были серьезные причины: во-первых, именно губернаторы обеспечивали привилегии крупного бизнеса в рамках неформальных договоренностей, во-вторых, для реализации своей социальной политики региональная власть широко прибегала к местным «источникам финансов». В этой ситуации борьба за «своего» губернатора означала борьбу за укрепление позиций и рационализацию издержек.

Отмена выборов губернаторов сделала взаимодействие крупного бизнеса и региональной власти «заложником» федеральных решений. Идея «социальной ответственности бизнеса», рожденная в федеральном центре, обернулась ростом давления региональных властей на бизнес. К тому же, пытаясь оправдать доверие Кремля, губернаторы демонстративно наращивали социальные расходы. Сложилась парадоксальная ситуация: лишившиеся ряда властных полномочий, а тем самым – и возможности «отблагодарить» бизнес, губернаторы все больше нуждались в социальной благотворительности с его стороны. Фактически, в условиях отсутствия организованного рабочего движения губернаторы стали ответственными за балансирование интересов крупного бизнеса и населения региона [Левин, 2008; Курбатова, 2008]. Эволюция отношений крупного бизнеса и региональной власти в этих условиях многовариантна. Но в целом можно ожидать переориентации бизнеса с диалога с губернаторами на участие в формировании региональных парламентов, а значит – и более плотное взаимодействие с партийными структурами в регионах.

Новые правила взаимодействия власти и бизнеса: изменение избирательной системы

В 2007 г. выборы в Государственную Думу РФ впервые проходили по чисто пропорциональной системе. Смешанная электоральная формула осталась только при формировании региональных ассамблей.

Напомним, что с 1993 г. на федеральном уровне действовала смешанная система выборов, при которой половина депутатов Госдумы избиралась по одномандатным округам, а другая – по партийным спискам. Данная система была призвана стимулировать становление партийной системы, и, по мнению экспертов, эту функцию она выполнила. Кроме того, со смешанной электоральной формулой связывали надежды на электоральный успех пропрезидентских объединений (которые оправдались далеко не полностью).

Что касается регионов, то вплоть до 2003 г. в большинстве из них законодательные собрания избирались исключительно по мажоритарному принципу. Переход к смешанной системе выборов региональных ассамблей выглядел революционной мерой, на которую федеральный центр долго не решался, видимо, опасаясь, что она будет на руку главным образом коммунистам как единственной партии, сохранившей региональную инфраструктуру. Против смешанных выборов выступали и губернаторы, ибо расширение партийной составляющей могло превратить региональные легислатуры в силу, способную бросить вызов исполнительной власти.

Однако с появлением сильной пропрезидентской партии центр настоял на введении в регионах смешанной формулы, дополнив утвердившуюся с конца 1980-х годов мажоритарную систему выборами по партийным спискам. Данный шаг позволил ему «убить» сразу «двух зайцев»: ослабить позиции губернаторов и повысить влияние «партии власти» (партийные списки подтолкнули к вступлению в нее многих авторитетных в регионе лиц).

Но вернемся к выборам федерального уровня. В чем причина отказа от смешанной формулы? Доводы в пользу пропорциональной системы должны были быть очень вескими, ибо для ее ведения требовалось пойти наперекор желанию избирателей, ставя тем самым под сомнение легитимность будущей Государственной Думы. Рядовых избирателей, 2/3 которых высказываются за чисто мажоритарную систему, можно понять – «электоральный контракт» с конкретным депутатом выглядит более надежным, чем с партийным списком. У сторонников мажоритарной системы есть основания не доверять пропорциональным выборам. Ведь не секрет, что партийные списки нередко «протаскиваются» в парламент благодаря включению в них знаковых фигур, которые затем отказываются от депутатских мандатов. Предпринимались попытки законодательно запретить подобную практику, но «Единая Россия» заблокировала их. В результате из 225 «списочников», получивших мандаты в 2003 г., 96 (42%!) отсутствовали в избирательных бюллетенях. При переходе к чисто пропорциональной системе анонимность парламента может достичь катастрофических масштабов.

Однако власть неумолима, безусловно склоняясь к пропорциональной избирательной системе. Главные достоинства выборов по партийным спискам в глазах власти заключаются в том, что они обеспечивают высокую степень автономии лидеров партий от избирателей, тем самым открывая путь к внутриэлитным договоренностям, стимулируют партийное строительство, повышают контроль федерального центра над составом думской фракции «партии власти» и, главное, позволяют избавиться от одномандатников [Макаренко, 2006].

В чем же провинились одномандатники? Почему в Думе образца 2007 г. их не стало? Казалось бы, опыт прошлых лет однозначно свидетельствует о том, что одномандатники прагматичны, тяготеют к центру и не доставляют особых хлопот. Однако у них есть очень серьезные, с точки зрения власти, недостатки. Во-первых, торг с ними приходится вести на индивидуальной основе и, соответственно, соблюдение достигнутых договоренностей не может гарантироваться партийным руководством. Во-вторых, что самое важное, они занимаются лоббированием в Государственной Думе интересов региональных элит, а также отдельных бизнес-структур (спонсировавших их избрание).

Одномандатников устранили как канал выражения не подконтрольной федеральному центру воли. По справедливому замечанию Б. Макаренко, отказ от мажоритарных выборов привел избирательную систему «в соответствие с моноцентрическим характером государственной власти» [Макаренко, 2006, с. 100]. На изъяны пропорциональной формулы (и негативное отношение к ней большинства избирателей) решили «закрыть глаза» ввиду ее способности ограничить региональный и экономический лоббизм.

Фактически речь идет о сужении спектра сил, влияющих на законодательную власть. У бизнеса отняли возможность «посылать за собственный счет» депутатов в Государственную Думу. Единственное, что ему остается, – это добиваться мест в партийных списках. Но подобная деятельность требует не разовых вложений, а систематической финансовой поддержки партий (что повышает цену депутатского мандата), причем с проблематичным результатом – партийный список формируется федеральным политсоветом партии и утверждается на съезде, где всякое может произойти. И все же главным препятствием на пути лоббирования бизнесом своих интересов является резкое падение роли партий, не связанных с властью. Ведь переход на пропорциональную систему выборов был лишь очередным звеном в цепи мер, отсекающих от политической жизни силы, не получившие санкции Кремля (запрет на участие в выборах общественных организаций и блоков, повышение «заградительного» барьера и т.д.). Партии же, санкционированные властью, занимаются лоббированием только в пределах определенного ею круга вопросов.

Тем самым разрушаются наработанные механизмы сращивания бизнеса и политики. Концентрация власти в руках федерального центра, безусловно, препятствует «захвату государства» группами экономических интересов. Но это не равнозначно установлению режима «честной» конкуренции. Власть начинает обслуживать интересы подконтрольного себе бизнеса, обрекая «чужой» на поражение. Провозглашенный ею контроль над «стратегическими отраслями» означает, что политическое влияние как ресурс конкурентной борьбы остается только у избранных властью (порой помимо их воли) экономических агентов. По сути дела создается система связанных с центром общероссийских ФПГ, что ведет к превращению региональных рынков в вертикально интегрированные корпорации во главе с «Газпромом» [Гельман, 2006, с. 102]. Остальные бизнес-структуры утрачивают возможность лоббировать свои интересы в коридорах власти, что можно было бы приветствовать, не будь эта «удаленность бизнеса от власти» селективной.

Новые правила взаимодействия власти и бизнеса: изменение характера коррупции

То, что процесс оздоровления отношений власти и бизнеса идет далеко не однозначно, доказывает весьма тревожная статистика по коррупции.

Приведем некоторые цифры. По индексу восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index – CPI), разработанному «Transparency International», Россия в 2006 г. занимала 121-е место, открывая треть наиболее коррумпированных стран [97] . Что характерно, начиная с 1996 г., индекс восприятия коррупции в России остается практически неизменным [98] .

Другая организация, занимающаяся межстрановыми сравнительными исследованиями, – «Freedom House» в отчете за 2006 г. прямо указывает, что коррупция в РФ возросла.

В России ключевым игроком в изучении коррупции является Региональный фонд «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), руководимый Г. Сатаровым. Первое широкомасштабное исследование было проведено этим фондом в период 1999 – 2001 гг. Выяснилось, что на взятки в России ежегодно тратят около 37 млрд долл. (примерно 34 млрд – взятки в сфере бизнеса, 3 млрд – бытовая коррупция), что почти равно половине доходов госбюджета страны в 2001 г. [99] .

В 2005 г. сотрудники ИНДЕМ повторили исследование. Выводы были еще более шокирующими: за 4 года размер средней взятки вырос более чем в 13 раз, сумма взяток в сфере деловой коррупции выросла в 9 раз (с поправкой на инфляцию – примерно в 7 раз), достигнув 316 млрд долл. Причем взятки регулярно платят примерно 80% всех фирм [100] . Бытовая же коррупция изменилась совсем незначительно, увеличившись с 2,8 до 3 млрд долл. И это на фоне явных и регулярных попыток верховной власти ограничить коррупцию.

Оценки фонда «Индем» способны потрясти воображение обывателя. Если в 2001 г. коррупционный рынок был на треть меньше годового дохода федерального бюджета, то в 2005 г. рынок деловой коррупции превзошел доходы федерального бюджета в 2,66 раза. Значит, если мерить коррупционный рынок размером доходов федерального бюджета, то объем коррупционного рынка вырос в 4 раза [101] .

Если этот расчет верен (Г. Сатаров подчеркивал, что они старались осторожности ради занижать цифры), то административные барьеры в России 2000-х не только не снизились, но, напротив, резко возросли. Но даже если предположить, что в этих расчетах есть системный недостаток, ведущий к завышению оценок (на что неоднократно указывали оппоненты), то важна установленная динамика. Другие источники, расходясь в абсолютных показателях, подтверждают главный вывод: уровень «деловой» коррупции в 2000-е годы не снизился, а скорее вырос. Так, криминологическая статистика фиксирует в 2001 – 2005 гг. рост преступлений, связанных с получением и дачей взяток, примерно на 20 – 30% [Максимов, Наумов, 2006, с. 72, 73]. При этом отечественные криминологи отмечают, что латентность коррупционных преступлений в современной России необыкновенно высока, в результате чего регистрируется ничтожная доля коррупционных преступлений.

Рост коррупции подтверждает опрос экспертов, проведенный Институтом общественного проектирования в 2007 г.: коррупция выросла именно в отношениях власти и бизнеса, оставаясь практически неизменной в секторе предоставлениея услуг населению. По мнению экспертов, коррупция сосредоточена на низовом и среднем уровнях власти. В высших эшелонах власти коррупция либо невелика, либо о ней очень мало известно [Природа…, 2008, с. 24].

Да и сама власть не опровергает тревожность ситуации. Вспомним последнюю пресс-конференцию В. Путина перед уходом с поста президента. На вопрос о том, что не удалось сделать, какая проблема так и не поддалась решению, Путин, ни секунды не раздумывая, ответил: «Коррупция».

Наряду с количественным ростом отмечается изменение качественных характеристик российской коррупции. Она становится все более централизованной и институционализированной. Вымогательства 1990-х годов были интенсивными, но децентрализованными. Система вертикальных каналов концентрации коррупционных средств еще только складывалась, что позволяло массе мелких начальников обогащаться лично, не укрепляя при этом систему чиновничьей власти в целом. В 2000-е годы ситуация изменилась.

Рядовой налоговый инспектор, конечно, «кормится» от контролируемых им объектов, но далеко не все «откупные» теневого бизнеса достаются ему лично. Значительная доля уходит вверх. На более высоких этажах решаются более серьезные проблемы бизнеса, соответственно, цена вопроса растет. И опять происходит дележ с верхом. Все уровни властной иерархии вносят свой вклад в этот поток. Так формируется коррупционная пирамида [Барсукова, 2006]. При этом вряд ли кто из «пайщиков» понимает конечный размер, маршрут и, главное, назначение отправляемых наверх средств. Но каждый понимает, что его место в системе зависит от неукоснительного соблюдения заведенного порядка. Не так страшно сорвать план по сбору средств, поступающих в государственный или муниципальный бюджет (всегда можно сослаться на объективные трудности), но не выполнить обязательства по насыщению вертикальных каналов «откупными» теневого бизнеса – несовместимо с пребыванием в системе. В условиях централизованной коррупции борьба с нею ведется либо чисто формально (поскольку состав участников коррупционной пирамиды крайне широк и включает верхние этажи власти), либо вырождается в противоборство разных сетей («молодые коррупционеры» против «старых коррупционеров», таможенники против прокуратуры).

Централизованная коррупция, как правило, превращается в неформальный институт защиты прав собственности . Институциональная коррупция удобнее в применении с точки зрения бизнеса, чем неупорядоченная, но массовая практика децентрализованных поборов. В этом случае сокращаются время и издержки на поиск информации о коррупционных способах решения проблем, а также возникает подобие равных возможностей в силу унификации коррупционных ставок. Видимо, поэтому бизнес, платя все больше, демонстрирует все меньшую склонность к протесту: стабильность системы примиряет с ее неэффективностью .

Коррупция часто сравнима с коррозией, она разъедает систему власти. Но по мере институционализации, превращения в неформальный институт реализации прав собственности, она сама становится частью общей институциональной системы. В этом случае коррупция не коррозирует систему власти, а становится частью ее функционирования. В пределе эта логика означает, что коррозирует систему власти деятельность борцов с коррупцией.

И есть основания думать, что коррупция в ближайшие годы не пойдет на убыль. Основания сводятся к следующему: от сценария олигархического капитализма (проект 1990-х годов) власть развернула строительство рынка в сторону его государственно-корпоративного варианта (проект 2000-х годов). За бортом реальности остался капитализм конкурентный, курс на который неизменно провозглашался все эти годы [102] .

Во всех этих форматах государство выполняет традиционные обязательства (поддержание правопорядка, защита границ, налоговая монополия), но отношения с бизнесом строит на принципиально разных основаниях. При конкурентном капитализме государство концентрирует усилия на создании и совершенствовании условий хозяйствования, обеспечивающих конкуренцию рыночных агентов. Создание институтов, стимулирующих конкуренцию, через формирование универсальных правил и ответственности агентов рынка составляет суть экономической политики государства. При этом минимизируется непосредственная включенность чиновников в принятие предпринимательских решений и перераспределение ресурсов, если только это не социальные трансферты. Словом, это тот капитализм, который россияне знают по речам неолибералов.

Олигархический капитализм означает доминирование крупных компаний, в том числе монополистов, которым государство дает карт-бланш на развитие в обмен на политическую поддержку. Согласования в рамках «промышленной политики» обеспечивают видимость руководящей роли правительства, тогда как реально происходит «приватизация государства» крупными экономическими игроками. Знаменитые залоговые аукционы, не случайно совпавшие с выборами 1996 г., были, по сути, раздачей олигархических мандатов тем, кто готов был вложиться в поддержание власти Б.Н. Ельцина, что вылилось в ситуацию «захвата бизнесом государства». Противоречивость законодательства в 1990-е годы, что стало их своеобразной визитной карточкой, – частное следствие отсутствия проекта развития и единого субъекта законотворчества, поскольку олигархов было много, и каждый был велик настолько, что готов был протежировать свою модель экономического будущего и законодательного настоящего.

В отличие от олигархической формы специфика государственно-корпоративного капитализма состоит в разнообразии форм участия государства в решениях, принимаемых рыночными агентами. Делается ставка на рост экономики на базе ограниченного круга отраслей («стратегические отрасли»), где патронаж государства («возвращение командных высот») достигается за счет ограничения свободы предпринимательских решений. Крупные корпорации становятся зависимыми от решений власти, ее проекта развития экономики. Кстати, проект власти может быть и не плох. Скорее, плоха та власть, у которой такого проекта нет. Но в данном случае важен не план, а механизм его реализации – не конструирование институтов конкуренции, а создание правил (формальных и неформальных) подчинения бизнеса государству, что воплотилось в образе «захвата бизнеса властью» и сопровождалось «абсолютным политическим разоружением» бинеса [Паппэ, 2009, с. 7]. Эта траектория, отчетливо прослеживающаяся в России в 2000-е годы, определяется рядом исследователей как реинкарнация института власти – собственности. Наиболее фундировано эту точку зрения представляет Р.М. Нуреев.

В каких же формах это может происходить? Формальными средствами построения государственно-корпоративного капитализма могут быть [Нуреев, 2006, с. 68]:

• конвертация задолженности в государственные пакеты акций;

• реструктуризация задолженности перед государством путем залога пакета акций;

• акции в обмен на государственные инвестиции;

• приобретение акций на свободном рынке;

• переоценка государственной собственности в уставном капитале предприятий (материальных активов – прежде всего земли, и нематериальных активов – объектов интеллектуальной собственности).

Самое парадоксальное свойство сегодняшнего момента состоит в том, что параллельно протекают два, казалось бы, взаимоисключающих процесса. С одной стороны, растет влияние государственных органов на судьбу крупного бизнеса, их формальное и неформальное право определять его развитие. То есть власть «национализирует» бизнес в самом безыскусном смысле – было ваше, стало наше. У всех в памяти пример ЮКОСА. С другой стороны, часть государственной собственности по заниженной стоимости и совершенно непрозрачным схемам переходит в частные руки, происходит «приватизация» активов государственной собственности. Так, за три года (2005 – 2007 гг.) «Газпром» без всякого конкурса передал в собственность «третьих лиц» три важнейших актива – дочернюю страховую компанию «Согаз», пенсионный фонд «Газфонд» и холдинг «Газпром-Медиа». Счастливым обладателем стал петербургский банк «Россия», активы которого на момент приобретения «Согаза» были примерно равны стоимости приобретения (1 млрд долл.) [Милов, Немцов, 2008]. Крупнейший акционер этого банка – Ю. Ковальчук, лично знакомый с Путиным по питерскому периоду. Понятно, что эти сделки проходят в рамках специфической трактовки «национальных интересов».

В этой логике надо признать неизбежными рост коррупции и изменение ее качества. Разрастание полномочий государства как куратора крупного бизнеса, увеличение влияния государственных монополий, возникновение госкорпораций неизбежно вызовут общий подъем энтузиазма чиновников в контроле также за средним и малым бизнесом. Что не может не вызвать попытку бизнеса откупиться, ослабить поводок. Возможно, будет выбрана тактика коррупции. По крайней мере, это вероятнее, чем протест. Точнее иллюзия стабильности, ради которой бизнес сдает позиции, надеясь, что ему зачтется добровольная сдача. В условиях, когда целесообразность (национальная, региональная или муниципальная) ставится выше закона, все зависит от того, какой клан чиновников захватывает право трактовать эту самую целесообразность. Что делает положение иллюзорно стабильным. Если раньше чиновники торговали подписями на разрешительных документах, то теперь они торгуют правом интерпретировать народные интересы. И это право в постюкосовский период не оспаривается крупным бизнесом, не говоря уже о малом.

Крупный бизнес встраивают в единую властно-экономическую вертикаль , и, принимая это как неизбежность, бизнес пытается, с одной стороны, оттянуть этот момент, с другой стороны, по возможности выторговать максимально комфортные условия государственного патронажа. Коррупция начинает обслуживать именно эти задачи. И вот уже в бюджетах крупных инвестиционных проектов можно найти заранее планируемые коррупционные сборы. Старые «представительские расходы» дополняются более откровенной статьей – «обеспечение бесконфликтности реализации проекта» .

Фактически изменение характера коррупция в России связано с переходом от олигархического к государственно-корпоративному капитализму. Нет единого стандарта рынка как антитезы плановой экономике. Есть континуум «рынков» в виде многообразных институциональных сочетаний власти и бизнеса. Предельное огрубление позволяет пользоваться триадой конкурентного, олигархического и государственно-корпоративного рынков. И если сегодняшние российские тренды диагностируются как формирование государственно-корпоративного устройства, то надежды на эволюционное излечение от коррупции с оглядкой на опыт конкурентной модели рынка следует признать несбыточными.

Оценивая перспективы антикоррупционной борьбы, надо заметить, что коррупцию порождает не плохое государство, а государственность как таковая с присущей ей бюрократической формой управления. Любое государство вынуждено мириться с определенным уровнем коррупции. Однако различие институциональных систем приводит к варьированию масштабов коррупции. Государственно-корпоративная модель рынка создает значительно больший коррупционный потенциал, нежели конкурентный рынок.

Но государство никогда публично не признается в принципиальной невозможности некоррумпированного управления, имитируя антикоррупционную кампанию «до победного конца». Тем более не признается, что выбранный вариант государственно-корпоративного рынка обладает значительным коррупционным потенциалом в силу роста полномочий чиновников в ходе общего усиления роли государства в экономике. Реально в ходе такой борьбы зачастую решается масса других задач: уничтожение политических конкурентов, отвлечение внимания общественности от экономических трудностей, выторговывание помощи у международных организаций, поддержание доверия общества к власти. Это надо иметь в виду, оценивая очередную кампанию по борьбе с коррупцией.